Reconstruire la fonction de chef d'État au Québec

Constitution québécoise

Si, le 26 mars 2007, en raison de résultats extrêmement serrés, le Québec s'était retrouvé avec deux partis se disputant le droit de former le gouvernement, chacun ayant de bons arguments à cet effet, la lieutenant-gouverneure (la fonction davantage que sa titulaire actuelle) aurait-elle eu l'autorité politique et morale nécessaire pour assurer un fonctionnement harmonieux et légitime des institutions devant deux partis revendiquant chacun férocement le pouvoir? Au vu de ce qu'est devenue la fonction, on peut s'interroger.
Une fonction éviscérée et ratatinée
Reliquat de l'époque coloniale, la fonction de lieutenant-gouverneur est confiée à des titulaires nommés et payés par le gouvernement fédéral, à la manière de fonctionnaires «supervisant» les gouvernements provinciaux. La Constitution fédérale interdit aussi aux provinces de modifier cette fonction.
Plus important encore, depuis un demi-siècle, les gouvernements québécois successifs ont éviscéré et ratatiné cette fonction. Le titulaire apparaît à peine lors de l'assermentation d'un nouveau gouvernement ou lors d'un remaniement ministériel.
Occasionnellement, un reportage montre le lieutenant-gouverneur s'occupant de quelque bonne oeuvre. Mais les premiers ministres et leurs ministres prennent grand soin de se réserver toutes les tâches importantes de représentation. Les lieutenant-gouverneurs successifs ont été réduits au rang de décoration muette.
Des raisons de réformer la fonction
Tous les systèmes parlementaires contemporains, aussi bien les monarchies que les républiques, comportent une fonction de chef d'État distincte de celle de chef de gouvernement. Cela s'explique. En effet, il doit se trouver, dans le système, une personne responsable, à l'issue de chaque scrutin, d'inviter le chef du parti majoritaire ou comptant le plus grand nombre de députés à former le gouvernement.
Dans des circonstances normales, il s'agit d'un automatisme. Mais les élections peuvent ne pas produire de majorité. Les régimes parlementaires confient donc à un chef d'État la responsabilité de veiller à ce qu'existent un gouvernement et un premier ministre jouissant de l'appui de la majorité des députés et à ce que des changements se fassent de façon régulière et légale.
La pratique des autres régimes parlementaires, où le chef de l'État bénéficie d'une véritable légitimité politique, assise sur de fortes traditions dans les monarchies ou sur un mécanisme électoral crédible dans les républiques, incite à ne pas traiter la question à la légère.
Cela sera d'autant plus nécessaire si le Québec instaure une mesure de représentation proportionnelle. Plus on accroît la représentation proportionnelle, plus on augmente la possibilité d'un Parlement où aucun parti ne détient la majorité. Dans ces conditions, seul un chef d'État disposant d'une légitimité politique et d'une autorité morale confirmées peut piloter prudemment le processus de mise en place d'un nouveau gouvernement, en accordant priorité à l'intérêt public davantage qu'aux ambitions des partis, ou conclure à la nécessité d'en appeler à l'électorat.
L'actuelle fonction de lieutenant-gouverneur serait totalement démunie d'autorité et de moyens politiques pour composer avec les effets variés possibles d'une représentation proportionnelle substantielle dans le mode de scrutin.
Une nouvelle fonction de chef d'État pour le Québec
Quelle serait une fonction de chef d'État réformée? Rappelons d'abord que dans le régime parlementaire, la responsabilité des orientations politiques et de l'action gouvernementale est et doit demeurer celle du premier ministre et du cabinet jouissant de l'appui de la majorité des parlementaires. Le rôle du chef d'État se déploie sur un autre plan. Ses responsabilités pourraient donc se définir comme suit:
1. Assurer la continuité du fonctionnement des institutions
Le chef d'État québécois pourrait d'abord reprendre les responsabilités actuelles du lieutenant-gouverneur: inviter un chef du parti à constituer le gouvernement, sanctionner les lois adoptées par l'Assemblée et convoquer les sessions et les élections générales. La première responsabilité du chef de l'État est donc d'assurer la continuité du fonctionnement des institutions et d'agir comme arbitre en cas de problème, selon des modalités à définir soigneusement par voie législative.
2. Concourir à la protection de l'intégrité des institutions politiques
Le chef d'État pourrait aussi exercer des responsabilités visant à protéger et à garantir l'intégrité des institutions démocratiques, particulièrement là où les considérations partisanes s'avèrent problématiques. Par exemple, le chef d'État pourrait avoir la responsabilité de recommander lui-même à l'Assemblée nationale, après consultation avec les chefs des partis reconnus, la nomination du Directeur général des élections, du Protecteur du citoyen, du Vérificateur général, bref de titulaires de fonctions critiques pour le bon fonctionnement des institutions démocratiques et qui doivent être tenus à distance des pressions et des considérations partisanes.
Le chef d'État pourrait recevoir, en même temps que l'Assemblée nationale, les rapports du Protecteur du citoyen et du Vérificateur général et, au besoin, interroger lui-même les ministères ou les organismes publics mis en cause. Tout en laissant au premier ministre et au gouvernement leurs pleines responsabilités politiques, dont ils demeurent imputables devant l'Assemblée nationale et la population, le chef d'État pourrait relayer l'action du Protecteur du citoyen et du Vérificateur général au titre de l'intégrité et du bon fonctionnement des institutions démocratiques.
3. Fonctions de représentation du Québec
En troisième lieu, le chef d'État pourrait assumer des fonctions de représentation du Québec, selon un mode non partisan. Il ne manque pas de circonstances, symboliques ou protocolaires, où une représentation non partisane de la société est de mise, depuis l'accueil de visiteurs éminents jusqu'aux cérémonies de remise de l'Ordre national du Québec en passant par la célébration de moments importants de la vie de la collectivité. Cette tâche n'est pas interdite aux élus et aux dirigeants proprement politiques, mais un premier ministre ou des ministres ont une couleur et un engagement partisans marqués.
Un chef d'État dénué de pouvoirs décisionnels mais investi de légitimité politique et d'autorité morale pourrait rappeler les citoyens à leurs responsabilités civiques et les sensibiliser aux valeurs démocratiques ou encore contribuer à honorer des personnes exemplaires ayant rendu d'éminents services à la société.
Il y aurait, au service de la population, un personnage public particulièrement préposé à la préservation de l'intégrité des institutions politiques, à leur bon fonctionnement continu et à la promotion des valeurs démocratiques.
Mode de désignation
Pour qu'un chef d'État dispose de la légitimité politique et de l'autorité morale nécessaires à ses responsabilités, il faut trouver un mode de désignation minimalement démocratique, ce qui fait évidemment totalement défaut au lieutenant-gouverneur actuel.
L'élection au suffrage universel, comme aux États-Unis, modifierait en profondeur le régime politique et sortirait le Québec du système parlementaire, ce qui est un tout autre débat. Deux possibilités demeurent: l'élection par l'Assemblée nationale (mais cela serait la même base politique que pour le propre président de l'Assemblée) ou l'élection par un collège électoral élargi et conférant une plus grande légitimité.
Le chef d'État ainsi élu pourrait détenir un mandat non renouvelable, ce qui aurait l'avantage de l'inciter à jouer son rôle sans arrière-pensée de réélection. Un mandat de six ou sept ans permettrait au titulaire de remplir pleinement sa fonction et de survivre à l'Assemblée nationale ayant contribué à son élection.
De grands efforts ont été consentis, depuis les années 60, à la démocratisation et à la modernisation des institutions politiques québécoises. La réforme du rôle de chef d'État s'inscrit dans cette démarche et s'imposera d'autant plus si le mode de scrutin doit incorporer une mesure de représentation proportionnelle.
Il est vrai que la modification de la fonction de lieutenant-gouverneur exige un amendement à la Constitution fédérale, mais le Parlement fédéral peut modifier la Constitution pour une seule province sur la base d'un accord bilatéral (comme cela s'est fait en 1998 pour abolir l'obligation faite au Québec de maintenir des commissions scolaires confessionnelles à Montréal et à Québec).
Cela ne saurait en soi dispenser d'entreprendre et de mener à terme une réflexion sur la fonction de chef d'État. Il en va de la qualité de la vie démocratique et du bon fonctionnement des institutions politiques québécoises.
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Claude Corbo, Professeur au département de science politique de l'Université du Québec à Montréal


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