L'État canadien dans les universités québécoises

Existe-t-il vraiment un pouvoir fédéral de dépenser? (1)

2006 textes seuls



[Premier de deux textes->1007]
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Dans une lettre commune envoyée au Devoir le 23 février 2006 et portant notamment sur les transferts fédéraux en éducation postsecondaire, les recteurs, les administrateurs et les directeurs des universités, écoles et instituts québécois notent que les «transferts ont diminué au fil des ans, notamment depuis 1994, ce qui a ainsi engendré une pression accrue sur les finances publiques des provinces et, partant, sur leur capacité à soutenir adéquatement leurs universités». Les auteurs demandent donc, bien raisonnablement, «qu'aboutissent à une issue positive les négociations en cours entre les gouvernements sur la question des transferts au titre de l'enseignement postsecondaire». Ils soutiennent qu'«un effort concerté de tous les ordres de gouvernement s'impose, dans le respect des compétences de chacun».

Ils ne sont pas les seuls à faire de telles recommandations. Il existe depuis dix ans un consensus rassemblant les étudiants, les professeurs, les administrateurs des universités, les partis politiques et les gouvernements provinciaux pour que le gouvernement fédéral rétablisse les transferts aux provinces au niveau où ils étaient en 1994-95.
Malheureusement, cet espoir a encore une fois été déçu. Dans le dernier budget du Québec (mars 2006), aucune somme additionnelle n'a été versée au chapitre du financement universitaire. Or la dette globale des universités québécoises ne cesse de croître. Les nouvelles embauches sont interrompues. Les organismes subventionnaires québécois ont coupé leurs subventions de 25 %.
Que se passe-t-il donc ? C'est un secret de Polichinelle dans le milieu universitaire que l'argent est maintenant à Ottawa. Nous vivons le déséquilibre fiscal de l'intérieur.
Dans son rapport portant sur les transferts fédéraux aux provinces, la Commission sur le déséquilibre fiscal soulevait la question de «l'adéquation du financement fédéral relativement aux obligations financières des provinces en matière de santé, d'éducation et de sécurité du revenu. La contribution fédérale, en proportion des dépenses sociales du Québec, devrait passer de 20,4 % en 1993-94 à 13,9 % en 2005-06, soit une diminution de près de sept points de pourcentage en un peu plus d'une décennie».
Bien que l'État canadien ait décentralisé la responsabilité d'atteindre l'équilibre budgétaire en coupant dans les transferts au milieu des années 90, il n'a par la suite pas voulu décentraliser les surplus accumulés. Où est donc passé l'argent ?

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) prévoient dépenser plus de 800 millions de dollars en 2005-06. Le budget du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) est récemment passé de 200 millions à 865 millions, et celui du Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH), de 100 à 292 millions, avec l'espoir de passer bientôt à 544 millions.
Le Programme des coûts indirects s'élève à 260 millions par année. Le budget de la Fondation canadienne de l'innovation est de 4,5 milliards en 12 ans (1998-2010), soit une moyenne de 375 millions. Le programme des bourses du millénaire est de 325 millions par année. Cela fait un total de près de trois milliards par an.
Ne demandez donc pas où circule l'argent. Il circule de plus en plus directement entre l'État canadien et les chercheurs. En plus de servir au remboursement de la dette, les surplus servent à créer de nouveaux programmes (ou à augmenter les budgets de programmes déjà existants) qui empiètent dans les champs de compétence des provinces, y compris dans le secteur de l'éducation postsecondaire.
Respecter la loi constitutionnelle
Au lieu d'empiéter sans vergogne dans les champs de compétence des provinces, les dirigeants de l'État canadien ne devraient-ils pas rétablir les transferts au niveau de 1994-95 et, s'ils croient vraiment au fédéralisme, donner l'argent des organismes subventionnaires fédéraux aux provinces pour qu'elles puissent assumer elles-mêmes leurs responsabilités en matières de recherche universitaire ? Mais non. Ottawa est tellement accaparé par ses ambitions nationalistes qu'il n'hésite pas à violer le principe fédéral de la distribution des pouvoirs, et ce, même si les transferts réduits aux provinces nuisent au bon fonctionnement des universités.
Dans la même lettre, les auteurs écrivent qu'il «importe d'ailleurs que le financement adéquat des conseils subventionnaires de recherche, des frais indirects de la recherche et de la Fondation canadienne de l'innovation demeure une priorité de premier plan». Les auteurs approuvent-ils l'envahissement sans précédent des compétences provinciales par l'État fédéral ? Comment peuvent-ils concilier «un financement adéquat des conseils subventionnaires» avec un investissement fait «dans le respect des compétences de chacun» ? Comment des conseils subventionnaires fédéraux financés pour appuyer la recherche universitaire peuvent-ils respecter les compétences des provinces ?
En vertu de la Constitution canadienne de 1867, l'éducation est de compétence provinciale. Dans la dernière édition de leur ouvrage Droit constitutionnel, Henri Brun et Guy Tremblay le confirment lorsqu'ils écrivent, en page 546 : «L'article 93 de la loi de 1867 confère aux provinces le pouvoir exclusif de légiférer relativement à l'éducation. (Mais le fédéral peut établir des écoles spécialisées à titre accessoire de certaines de ses compétences principales, comme les écoles militaires et les écoles indiennes).» La recherche universitaire concerne l'éducation postsecondaire et est par conséquent de compétence provinciale exclusive elle aussi. Si l'État canadien respectait les compétences québécoises, il ne devrait donc pas y avoir de conseil subventionnaire fédéral.
Rien d'explicite
Mais peut-on voir les choses autrement ? Même si, en vertu du partage des pouvoirs constitutionnels, la recherche universitaire est de compétence provinciale, l'État fédéral dispose peut-être d'un «pouvoir de dépenser» dans les compétences des provinces. Les juristes à qui on pose la question sont cependant incapables de dire à quel endroit dans la Constitution canadienne ou dans la jurisprudence on peut trouver la reconnaissance constitutionnelle explicite d'un tel pouvoir fédéral de dépenser.
Comment expliquer alors que seulement quelques juristes prennent la parole pour affirmer que le pouvoir fédéral de dépenser n'existe pas ? Andrée Lajoie, Andrew Petter et Benoît Pelletier semblent être les seuls en ce moment à contester ouvertement l'existence du pouvoir de dépenser. Les seuls passages où les juges canadiens semblent être favorables au pouvoir de dépenser sont, selon Andrée Lajoie, des orbiter dicta, c'est-à-dire des énoncés qui n'ont pas de conséquences juridiques. Alors comment se fait-il qu'aussi peu de juristes contestent ouvertement l'existence d'un pouvoir fédéral de dépenser ?
À vrai dire, tous les gouvernements québécois ont par le passé contesté l'existence de ce pouvoir, mais ils ne sont pas enclins à poursuivre la contestation devant les tribunaux, étant assurés que la Cour suprême trouverait bien le moyen d'en reconnaître juridiquement et d'en consacrer constitutionnellement l'existence. Tous les juristes québécois et canadiens (ou presque) croient en effet qu'une contestation en Cour suprême se traduirait par une défaite.
Toutefois, si la plupart des constitutionnalistes renoncent à contester le pouvoir fédéral de dépenser, ce n'est pas parce que ce pouvoir existe dans les textes actuels ou dans les jugements effectifs mais bien parce qu'ils savent que les juges affirmeraient qu'il existe. Ils n'ont sans doute pas tort parce que l'envahissement des compétences existe depuis plus d'un siècle, et nous sommes parvenus au point où, selon certains, l'État canadien dépense plus dans les champs de compétence provinciaux que dans ses propres champs de compétence. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que la Cour suprême nie l'existence de ce pouvoir. Sans une telle reconnaissance, l'État canadien devrait procéder à un chambardement complet de son fonctionnement administratif.
Michel Seymour
_ Professeur au département de philosophie de l'Université de Montréal
Guy Rocher
_ Professeur au département de sociologie et chercheur au Centre de recherche en droit public de l'Université de Montréal

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Michel Seymour20 articles

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Michel Seymour est né en 1954 à Montréal. Très tôt, dès le secondaire, il commence à s’intéresser à la philosophie, discipline qu’il étudie à l’université. Il obtient son doctorat en 1986, fait ensuite des études post-doctorales à l’université Oxford et à UCLA. Il est embauché à l’université de Montréal en 1990. Michel Seymour est un intellectuel engagé de façon ouverte et publique. Contrairement à tant d’intellectuels qui disent avec fierté "n’avoir jamais appartenu à aucun parti politique", Seymour a milité dans des organisations clairement identifiées à une cause. Il a été l’un des membres fondateurs du regroupement des Intellectuels pour la souveraineté, qu’il a dirigé de 1996 à 1999. Pour le Bloc québécois, il a co-présidé un chantier sur le partenariat et a présidé la commission de la citoyenneté. Il est toujours membre du Bloc, mais n’y détient pour l’instant aucune fonction particulière.





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