Alors que les pressions se font nombreuses pour que Québec crée son propre régime d’assurance-emploi, deux avis juridiques déposés devant la commission Duceppe indiquent que ce projet passera nécessairement par la bonne volonté d’Ottawa. Québec devrait ainsi négocier une entente administrative qui demeurerait « fragile » et dont la portée serait limitée, indiquent les constitutionnalistes Henri Brun et Benoît Pelletier.

Dans son avis, M. Brun rappelle que « le pouvoir de légiférer en matière d’assurance-emploi appartient au Parlement fédéral ». Cette compétence législative ne pourrait être transférée au Parlement québécois que par un amendement constitutionnel requérant l’approbation des deux Chambres à Ottawa et de sept provinces représentant 50 % de la population canadienne, écrit M. Brun, qui est favorable à la création d’un régime québécois.

Dans son propre avis, l’ancien ministre libéral Benoît Pelletier, aujourd’hui professeur à l’Université d’Ottawa, indique qu’il « souscrit totalement » à l’analyse d’Henri Brun. Dans la foulée, M. Pelletier juge que la possibilité d’obtenir un amendement constitutionnel « n’est pas envisageable », et que Québec devra donc se rabattre sur la « signature d’une entente administrative par laquelle Ottawa déléguerait une partie de son pouvoir à Québec, avec des fonds ».

Sauf qu’une telle entente aurait des limites, reconnaissent les deux spécialistes. «Le pouvoir québécois de réglementer l’assurance-emploi se limiterait à ce que le Parlement fédéral déléguerait, écrit M. Brun. Il devrait aussi s’exercer conformément aux normes fédérales, qui, au-delà de l’entente administrative, demeureraient applicables au Québec.»

De plus, « une telle délégation pourrait être faite pour un certain laps de temps, poursuit M. Brun. En droit, le Parlement fédéral conserverait intact son pouvoir souverain de mettre fin en tout temps à la délégation. » C’est donc une entente qui « demeurerait fragile [parce que] la délégation de pouvoir du Parlement pourrait toujours être remise en question malgré l’existence d’une entente ».

Benoît Pelletier ajoute qu’il « n’est pas garanti que les cours de justice assurent le respect » de ce type d’entente au Canada. « Au fond, il n’y a pas de statut constitutionnel à ces ententes,explique M. Pelletier en entretien. Elles ne valent que pour un moment, peuvent être renégociées ou mises de côté, et dépendent de la volonté du gouvernement fédéral. C’est une faiblesse de ce modèle », dit-il.

Mais le professeur Pelletier fait aussi remarquer que certaines ententes administratives ont bien fonctionné dans le passé. « La question de la main-d’oeuvre est un bon exemple de coopération où le fédéral a décidé d’évacuer une compétence qu’il occupait en partie », dit-il. Même chose pour l’entente sur l’immigration, « dont chaque renégociation se fait au profit de Québec », ajoute M. Pelletier.

Sauf que l’ancien ministre « serait très surpris qu’Ottawa évacue complètement le champ en matière d’assurance-emploi et qu’il renonce à tout droit de regard alors qu’il a la compétence exclusive dans ce domaine, dit-il. Je pense qu’Ottawa exigerait que Québec se conforme à un certain nombre de standards, et que Québec ne pourrait aller à contresens. »

Depuis Ryan

L’idée de tenter de rapatrier le système d’assurance-emploi au Québec n’est pas nouvelle - Claude Ryan en parlait dans son livre beige en 1980. Le Parti québécois l’a toutefois remise à l’avant-plan en décembre fin 2011 (avant que ne soit lancée la controversée réforme du régime), puis en a fait un engagement électoral à l’automne 2012.

Le sujet sera souvent abordé dans les prochaines semaines devant la Commission nationale d’examen sur l’assurance-emploi, que président Gilles Duceppe et Rita Dionne-Marsolais. Le mandat de la Commission est notamment « d’établir les paramètres d’un régime d’assurance-emploi qui concorderait avec les besoins du marché du travail québécois ».

En août 2012, M. Duceppe s’était joint à plusieurs personnalités - dont Henri Brun, le sociologue Gérard Bouchard et l’économiste Pierre Fortin - qui demandaient au gouvernement du Québec « de mettre en place son propre régime d’assurance-emploi de façon à mieux répondre aux besoins de sa population et des régions ». Michel Bédard, commissaire à la commission Duceppe et ex-actuaire en chef du régime d’assurance-emploi, faisait aussi partie des signataires.

La semaine dernière, le Conseil national des chômeurs a fait état de la formation d’une coalition comprenant « une trentaine de militants représentant les milieux syndicaux, politiques et communautaires », qui exige « la création d’un programme québécois d’assurance-emploi ».

Outre la question constitutionnelle, le projet de rapatriement soulève aussi des débats d’ordre économique. Le Québec aurait-il les moyens de ses ambitions - notamment celle d’offrir un régime plus généreux - ? En 2009, en pleine crise économique, les prestations versées aux chômeurs québécois ont excédé de 875 millions les cotisations des Québécois. Mais deux ans plus tôt, avant que la crise ne frappe, les cotisations étaient plus élevées que les prestations versées (+ 160 millions).

La Commission nationale d’examen poursuit ses audiences publiques jusqu’au 10 octobre.

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