Déséquilibre fiscal - Des débats qui durent depuis 50 ans

Déséquilibre fiscal

* Version abrégée de l'allocution d'ouverture prononcée vendredi par l'auteur à l'Assemblée nationale dans le cadre d'un colloque organisé par la Société du patrimoine politique afin de commémorer le 50e anniversaire de la publication du rapport de la commission Tremblay.
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Contrairement à ce que beaucoup pensent, la problématique du déséquilibre fiscal n'est pas un produit des travaux de la commission présidée par Yves Séguin en 2002. Elle remonte en fait aux années 50 et a été conceptualisée dans le cadre des travaux de la commission Tremblay, dont nous commémorons cette année le 50e anniversaire de la publication du rapport.

La persistance de cet enjeu est symptomatique des rigidités structurelles du fédéralisme canadien et montre qu'il y a consensus dans la définition des besoins essentiels de la société québécoise. Un demi-siècle de débats n'aura pas été suffisant pour ajuster les ressources fiscales aux champs de responsabilité du Québec.
Mise en contexte
La commission Tremblay a été créée à l'instigation de la Chambre de commerce de Montréal qui, lors de son congrès tenu à Ottawa du 5 au 8 octobre 1952, avait adopté une résolution recommandant au gouvernement du Québec d'instituer une commission royale d'enquête pour étudier les questions de l'autonomie provinciale et des problèmes constitutionnels et fiscaux. Cette recommandation faisait suite aux travaux d'une autre commission royale d'enquête, présidée celle-là par Newton Rowell et Joseph Sirois, dont le rapport recommandait «la dévolution des fonctions et des pouvoirs d'imposition au gouvernement fédéral».
Profitant de la guerre, le gouvernement canadien s'était fait concéder en 1942, pour la durée de celle-ci, le monopole de la perception des impôts sur le revenu des particuliers et des entreprises. Le gouvernement fédéral avait alors formellement promis d'y renoncer après la fin du conflit. «Je tiens à préciser, avait dit James Lorimer Ilsley, ministre fédéral des Finances de l'époque, que nous ne voulons nullement tenter d'enlever en permanence ces sources d'impôts aux provinces. [...] Ce moyen d'atténuer les embarras présents n'est nullement parfait et n'est censé être autre chose qu'une mesure provisoire de temps de guerre.» (Débats de la Chambre des communes, session 1941, volume III, pages 2397-2398.)
Mais en 1945, le gouvernement fédéral convoqua ce qu'on a appelé la «conférence du rétablissement». Son but était d'obtenir le renouvellement des ententes fiscales pour une autre période quinquennale, soit de 1947 à 1952. En retour, Ottawa offrait une subvention annuelle de 12 $ par habitant, avec ajustement possible à la hausse en fonction de la courbe du revenu national.

Lors de la reprise de la conférence, en mai 1946, ces propositions furent carrément rejetées par le Québec, l'Ontario et d'autres provinces, dont la Nouvelle-Écosse. Mais dès le mois suivant, Ottawa formulait de nouvelles offres en se disant prêt à conclure des ententes séparées avec les provinces qui le désireraient. On assista alors à une série de marchandages auxquels toutes les provinces finirent par céder les unes après les autres, sauf le Québec, qui décida en 1954 de rétablir son propre impôt.
Les rigidités du fédéralisme
Lire 50 ans plus tard le rapport de cette commission, c'est comme plonger au coeur de la problématique canadienne. On y retrouve intactes les questions de l'heure comme la reconnaissance des deux nations, la vision autonomiste des relations fédérales-provinciales et le débat sur le déséquilibre fiscal.
Cette lecture nous oblige à prendre conscience des fortes résistances au changement ou des permanences de l'histoire politique canadienne puisque les commissaires nous rappellent que les questions du juste équilibre entre le partage des pouvoirs fiscaux et celui des responsabilités administratives étaient au centre des débats qui ont mené à l'adoption de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique en 1867.
Les commissaires insistaient aussi en 1956 sur la gravité des problèmes constitutionnels et, je cite, sur «la nécessité de leur trouver le plus rapidement possible des solutions satisfaisantes». Ils affirmaient qu'une véritable autonomie politique et juridique devait reposer sur la maîtrise des ressources financières par la récupération des capacités fiscales conférées par la Constitution à l'entité provinciale. D'une génération à l'autre, ces espoirs entretenus d'une réforme du fédéralisme qui reconnaisse les besoins spécifiques du Québec furent déçus.
Le consensus québécois
La commission Tremblay a formulé il y a 50 ans une analyse du fédéralisme canadien qui a fait consensus parmi les leaders politiques québécois. Unionistes, libéraux et péquistes ont réclamé avec vigueur l'élargissement de la base fiscale du Québec au nom de leurs responsabilités gouvernementales.
Pour illustrer ce consensus, je citerai quelques extraits de discours prononcés par des premiers ministres québécois de diverses allégeances politiques. Pour des raisons d'espace, j'ai sélectionné les discours les plus explicites (lire ci-dessous).
Même si les solutions souhaitées par les membres de la commission Tremblay ne se sont pas matérialisées, ses travaux et ses analyses ont fortement marqué l'évolution politique du Québec en posant les paramètres intellectuels du Québec moderne. La commission Tremblay offre à cet égard un condensé de la pensée québécoise qui mériterait un meilleur sort que l'oubli où elle a été laissée.
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Daniel Johnson : «Ce nouveau partage devrait, à notre avis, avoir les deux caractéristiques suivantes. D'abord, pour corriger la situation actuelle, il devrait permettre un transfert net vers le Québec, tout comme vers les autres provinces, de ressources présentement détenues par le gouvernement fédéral, et cela, afin de combler l'écart que les travaux du comité permanent sur les questions économiques et fiscales ont mis au jour entre les ressources actuelles des provinces et le coût des responsabilités qu'elles assument déjà.» (Déclaration à la quatrième réunion du Comité du régime fiscal, Ottawa, 14 et 15 septembre 1966.)
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Robert Bourassa : «Vous le savez, les problèmes que rencontre notre fédéralisme canadien sont largement causés par les distorsions qui existent entre les ressources financières des provinces et leurs responsabilités sur les plans économique, social et culturel.» (Congrès de l'Union des municipalités, 2 octobre 1970.)
«Non seulement les revenus du fédéral augmentent plus vite que ceux des provinces, mais les responsabilités provinciales augmentent beaucoup plus rapidement, elles, avec des revenus qui augmentent moins que ceux du fédéral, Le coût des services gouvernementaux au fédéral a augmenté de 68 % depuis cinq ans alors que, dans le cas des provinces, il a augmenté de 98 %, soit près de 50 % de plus qu'au niveau fédéral, et cela, avec des revenus qui augmentent moins rapidement. » (Clôture du17e congrès du Parti libéral du Québec, hôtel Reine-Elizabeth, Montréal, 17-19 novembre 1972.)
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Lucien Bouchard : «Le gouvernement fédéral s'est ensuite approprié la part du lion des ressources financières de la fédération. Il en a résulté un déséquilibre structurel entre les ressources disponibles et les responsabilités respectives des gouvernements provinciaux.»
«Depuis cinq ans, le gouvernement fédéral a brutalement et unilatéralement diminué sa part de financement des programmes sociaux sans pour autant se retirer des champs de taxation. Privées des moyens requis, les provinces sont maintenant aux prises avec des pressions budgétaires qui seront bientôt insoutenables... » (Allocution au Forum des fédérations, Montebello, 6 octobre 1999.)
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Jean Charest : «Au Canada, il y a un déséquilibre fiscal. [...] Selon une étude du Conference Board réalisée à la demande du gouvernement fédéral, les surplus fédéraux, pour la période comprise entre 2004-05 et 2014-15, soit une période de dix ans, totaliseront 166 milliards. Le gouvernement fédéral a des revenus supérieurs à ses besoins alors que les provinces et les territoires, dont plusieurs sont déjà en déficit, ont des besoins supérieurs à leurs revenus. Il y a un déséquilibre entre les revenus et les responsabilités de chacun.» (Discours prononcé à l'occasion du 40e anniversaire du Centre des arts de la Confédération, 8 novembre 2004.)
Denis Monière
_ Président de la Société du patrimoine politique du Québec


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