Le PPP de l'A25: zéro économies

Un chercheur de l'INRS démolit l'argument officiel

Autoroute A-25

Dans la meilleure des hypothèses, les Québécois ne gagneront pas un sou avec le prolongement en partenariat public-privé de l'autoroute 25 entre Montréal et Laval et il est plutôt probable qu'ils y perdront au change, soutient le professeur et chercheur Pierre Hamel, de l'INRS-Urbanisation, à qui Le Devoir a demandé d'analyser les quelques données disponibles dans ce dossier.

La semaine dernière, le président de l'Agence des PPP, Pierre Lefebvre, déclarait en commission parlementaire que la réalisation de l'autoroute 25 et du pont sur la rivière des Prairies allait faire épargner globalement 226 millions aux contribuables par rapport à un projet réalisé par le gouvernement au moyen d’un appel d’offres classique. En fin de semaine, l’agence gouvernementale dévoilait sa comparaison des deux modes de réalisation de l’A25, qui étayait la version de son président.
En entrevue récemment, le président de l’agence gouvernementale expliquait au Devoir que le véritable gain d’un projet réalisé en mode PPP résidait dans la mollesse des gouvernements, lesquels, disait-il, finiraient par abolir le péage électronique que l’on prévoit installer sur ce pont avant la période de 35 ans prévue au contrat en PPP. Ce péage devrait rapporter au promoteur quelque 200 millions et il ne sera pas aboli dans le cas d’un PPP, puisque ce droit de percevoir un péage sera garanti par un contrat privé, qui lie le gouvernement.
Comparaison des scénarios
Dans le mode PPP, Québec prévoit verser au propriétaire de l’autoroute et du pont 64,7 millions pour leur construction et 13,4 millions par année pendant 31 ans pour le service autoroutier, ce que l’on appelle dans le contrat le «paiement de disponibilité». Ce versement est évalué à 142 millions en valeur actualisée au 1er juillet dernier, un montant auquel il faudra ajouter des «coûts de suivi» du projet de 19,4 millions, pour un coût total de réalisation de 226 millions. Québec déduit de ce montant la valeur résiduelle du projet (82,9 millions) pour un coût net «actualisé» de 143,1 millions, soit ce que les contribuables auraient à payer en tout, selon Québec. Ce calcul ne tient pas compte des dizaines de millions dépensés dans la dernière année par Québec pour les approches du pont déjà construites du côté de Laval.
Si Québec réalisait lui-même ce projet avec son ministère des Transports, il coûterait, selon l’évaluation de l’agence, la somme de 369,4 millions, soit 483 millions en coûts de construction moins des revenus de péage de 198,2 millions. L’agence ajoute 68,7 millions pour les risques de dépassements de coûts et 85,7 millions en risques de non-réalisation des revenus de péage, pour un projet «public» d’un coût de 450,9 millions. Une fois déduite la valeur résiduelle de 81,7 millions, le coût net du projet public pour Québec atteindrait 369 millions, soit 226 millions de plus que dans le scénario du PPP.
Une analyse fautive
Selon le chercheur et professeur Pierre Hamel, ce portrait est sensiblement faussé par le fait que la comparaison réalisée par Québec repose sur un «taux d’actualisation» (c’est-à-dire en argent d’aujourd’hui) de 6,5 % alors que dans la réalité, les institutions financières lui prêteraient l’argent à long terme à son taux actuel de 5 %.
La différence est d’autant plus importante, expliquait hier de Londres le professeur Hamel, un spécialiste des finances publiques, que cette faible différence en apparence acquiert une grande importance avec le temps, surtout dans un contrat qui couvre 35 années. «C’est comme un paquebot qui dévie d’un degré. Après trois kilomètres, la différence semble négligeable mais après 500 km, on voit facilement qu’il a dévié de sa route», dit-il.
Or, précise l’universitaire qui suit de près les expériences de PPP dans le monde, avec un taux d’actualisation plus bas, «les revenus de péage escomptés seraient plus élevés, probablement plus près de 300 millions que de 198,2 millions, ce qui diminuerait la facture du comparateur (ou projet) public de 102 millions», selon le chiffrier qu’il a remis au Devoir.
D’autre part, ajoute le professeur Hamel, «la valeur des paiements de disponibilité prévus au contrat, soit 13,4 millions par année pendant 35 ans, serait également plus élevée: probablement plus près de 180 millions que de 141,9 millions en valeur actualisée, ce qui augmente le coût du PPP pour la collectivité d’environ 32,1 millions.»
Enfin, ajoute-t-il, comme le gouvernement garantit au partenaire privé de son PPP un revenu de péage minimum, ce qui réduit ses risques, il conviendrait de calculer un coût pour les risques liés aux revenus de péage autant pour le PPP que pour le projet public, soit 85,7 millions.
«En diminuant le coût du comparateur public de 102 millions, et en augmentant le coût du PPP de deux façons (32,1 millions + 85,7 millions), on rapproche étrangement les deux scénarios au point qu’il n’y a pratiquement plus de différence», conclut l’universitaire.
Mais la véritable «grande inconnue» de cette comparaison qui n’en est pas une en réalité, selon l’universitaire, c’est «l’ignorance quant au calcul des 483,6 millions que coûterait le projet s’il était réalisé de façon classique. C’est de loin le chiffre le plus élevé des deux grilles de calcul et c’est également celui pour lequel nous avons le moins de détails. On est prié de croire sur parole. S’il fallait que l’exercice ait noirci plus que de raison la performance supposée du ministère des Transports pour un projet public, le coût réel de la formule classique serait alors nettement moins élevé que ce que coûte le PPP».
Déficit de transparence
Québec avait promis, commente le spécialiste de l’INRS-Urbanisation, d’être plus transparent que la Grande-Bretagne dans ses PPP. La comparaison dévoilée par l’Agence des PPP, totalement muette sur la base de calcul des 483,6 millions du scénario public, est pourtant censée s’inscrire dans son «souci constant et élevé de transparence du processus d’acquisition» du projet, y lit-on.
En Angleterre, le professeur Hamel précise que l’on rend public le chiffrier complet qui sous-tend l’évaluation publique, y compris le profit du promoteur. Rien de tel ici dans le premier projet en PPP du gouvernement Charest.
Et, ajoute le professeur, le rendement réel du promoteur a de fortes chances d’être beaucoup plus substantiel selon la structure de financement qu’il a retenue.
«Il se peut, explique Pierre Hamel, qu’ils touchent d’importants profits en apparence bien ordinaires mais qui cachent des rendements très élevés. Prenons l’exemple d’un projet de 100 000 $, totalement financé au départ, qui rapporterait 12 % en profits, soit 12 000 $. Il rapporte 12 %. Mais si le promoteur a investi 1000 $ seulement et financé le reste à 7 %, il paye certes 7000 $ en intérêts par année, mais touche 5000 $ pour une mise de fond de 1000 $: c’est un rendement beaucoup plus élevé. Comme on ne connaît pas la structure financière du promoteur, il est impossible de connaître son réel réellement.» C’est aussi ce que le Trésor public aurait pu empocher, s’il avait fait de même.
D’autre part, ajoute le professeur Hamel, il est normal qu’un promoteur privé doive absorber un taux d’emprunt plus élevé au début d’un projet, car plusieurs mauvaises surprises peuvent en faire grimper la facture. Mais, une fois le projet réalisé, que les revenus entrent avec constance et que les risques associés à la construction ont disparu, les promoteurs refinancent leur projet à de meilleurs taux et empochent alors des sommes souvent très importantes. En Grande-Bretagne, dit-il, de «véritables scandales» ont éclaté autour de profits exorbitants produits par une surévaluation initiale des risques et des refinancements ultérieurs fort avantageux.
Au Québec, reconnaît-il, l’agence des PPP s’est heureusement prémunie contre ce risque en prévoyant au contrat que les bénéfices d’un futur refinancement seront partagés moitié-moitié, comme les surplus que pourrait générer le péage s’ils dépassent 120 % des prévisions, soit plus de 200 millions.
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