La vice-première ministre du Québec, madame Nathalie Normandeau, annonçait récemment la création éventuelle d'une agence gouvernementale pour coordonner les activités qui s'effectuent dans le Nord. Puisque cette initiative illustre la volonté du gouvernement Charest de poursuivre sa démarche vers un Plan Nord, elle soulève certains questionnements sur la forme que devrait prendre cette instance gouvernementale, bien sûr, mais aussi sur la procédure en matière de planification.
Le territoire en question est immense, riche en bassins de ressources naturelles. Mais il est peu peuplé et difficile d'accès. Qui plus est, les décideurs, en grand nombre, sont localisés dans de multiples petits lieux et milieux dispersés.
Malgré le flou dans le découpage des frontières du Nord, ce vaste territoire représente de 60 à 70 % de l'espace québécois. Si les activités économiques nordiques actuelles sont somme toute relativement diversifiées, notamment dans la foresterie, l'agriculture, l'artisanat, la pêche, le commerce et les services, trois grands secteurs structurants jouissent d'excellentes perspectives d'avenir.
D'abord le secteur minier, qui bénéficie actuellement d'un cycle très favorable. Il se poursuivra aussi longtemps que la forte poussée des économies émergentes comme la Chine, l'Inde, la Russie, le Brésil, l'Indonésie, le Vietnam, la Turquie poussera à la hausse le prix des matières premières. Par conséquent, il n'est pas indispensable de brader trop rapidement celles du Nord québécois.
Ensuite, l'énergie renouvelable, de plus en plus en demande, apparaît comme un solide axe nordique à structurer dans ses divers créneaux: l'hydroélectricité, l'éolien, la biomasse, le solaire, la géothermie, la marée motrice.
En outre, le secteur récréotouristique possède un bel avenir nordique avec de très nombreux sites naturels. D'autant que 50 % du vaste territoire sera protégé, semble-t-il.
À ces trois secteurs prospères, s'ajoutent des potentialités remarquables, notamment avec l'eau douce. En effet, le Nord recèle près de 3 % des réserves planétaires.
La vocation du Nord
Jusqu'à maintenant, dans le nord du Québec, le développement a procédé par l'entremise d'une planification par projets, souvent des méga-projets. Il semble que cette approche exclusive à la pièce tire à sa fin. Québec désire se doter d'un véritable Plan Nord, ainsi qu'il l'a solennellement affirmé au cours de l'été 2008. Il s'agit certes d'une bonne idée. Elle deviendra excellente si cette planification globale désormais attendue propose autre chose que la somme des projets actuels et prévus. Selon une telle perspective, le mandat de l'agence gouvernementale que Québec désire mettre sur pied devra nécessairement tenir compte de quatre dimensions distinctes de la procédure.
En matière de vision, mis à part les inventaires et enquêtes, se pose inévitablement la question de la vocation nordique du Québec. Puisque la nordicité québécoise fait défaut, de dire l'éminent géographe Louis-Edmond Hamelin, il faudrait d'abord saisir l'esprit de ces lieux et milieux nordiques. Les Premières Nations se révèlent incontournables à cet égard. La réflexion collective pourrait alors conduire à définir les valeurs, les principes et les finalités capables de guider le développement.
Car il ne s'agit pas seulement d'exploiter le Nord, il s'agit aussi de définir adéquatement les modalités de répartition de la richesse créée par la valorisation optimale et durable des ressources nordiques. Si la rentabilité du secteur privé est nécessaire, les rentrées fiscales des gouvernements supérieurs le sont aussi.
De plus, les collectivités du Nord doivent évidemment tirer leur juste part de la rente nordique, selon un modèle de développement social, culturel et économique qui leur convient à long terme.
Aménager le territoire
Cet exercice de vision pour le Nord pourrait aboutir ensuite à l'élaboration d'un concept d'aménagement du vaste territoire. Guidé par les orientations ministérielles et s'appuyant sur les schémas et plans locaux, cet indispensable concept devrait embrasser les divers pôles, les avant-postes, les zones protégées, les corridors de pénétration ainsi que les grands chantiers concernés par le jardinage forestier, l'agriculture nordique, les ressources maritimes, la protection de l'eau douce, la valorisation du paysage, etc.
La planification du Nord concerne en outre la faisabilité des projets.
Tout en haut de la carte, le détroit d'Hudson ouvre sur l'Arctique et bientôt sur l'Asie par le passage maritime du Nord-Ouest. Le réservoir de Caniapiscau possède trois immenses gisements éoliens près des lignes de transport d'Hydro-Québec. Les rivières de l'Ungava sont larges comme des fleuves. Plusieurs collectivités demeurent enclavées. Les monts Otish, le cratère de Pingualuit, la vallée de la rivière George, les monts Torngat représentent de véritables merveilles de la nature.
On retrouve au Nord de l'uranium, du diamant, de l'or, du pétrole. Or, l'exploration avec les technologies nouvelles multipliera les occasions de découvertes. On trouvera probablement du gaz naturel. Bref, la convoitise sera au rendez-vous. Il faudra établir un ordre de priorité entre les options, notamment économiques et écologiques. Mais aussi décider, dans un contexte où le pouvoir est fragmenté entre de multiples instances. Or, de ce nombre, les collectivités autochtones, les agences gouvernementales et les groupes environnementalistes possèdent plus de poids que les autres, mais ils demeurent largement divisés face aux enjeux du Nord.
Doigté nécessaire
Ce qui nous conduit à la quatrième dimension dans l'élaboration du Plan Nord, soit la concertation entre les divers intérêts, les multiples décideurs et les experts en matière d'aménagement et de développement nordique.
Les acteurs nordiques par essence sont nombreux. La question du mécanisme institutionnel approprié pour leur mise en relations créatrices et constructives s'avère inévitablement délicate, surtout si l'on désire en arriver à un vrai Plan Nord, ce qui explique en partie la lenteur de la mise en oeuvre du processus depuis deux ans, ainsi que le doigté dont doit faire preuve madame Normandeau. Québec devra innover.
Furent déjà expérimentées naguère des formules de nature descendante telles qu'un ministère et un secrétariat pour traiter les affaires nordiques à Québec. Formules pertinentes, soit, mais qui eurent un succès mitigé en matière de planification, notamment parce les décideurs locaux n'étaient pas très à l'aise avec la démarche gouvernementale.
Il tombe sous le sens commun qu'une procédure davantage ascendante serait recommandable. De fait, signalons que l'aménagement du territoire incombe à l'échelon local depuis la législation de 1979. La société civile s'est révélée dynamique et bien organisée dans ce domaine. De plus, Québec a renforci le rôle des élus locaux en matière de planification régionale avec la création récente des Conférences régionales des élus. Dans cette perspective, on comprend qu'il est difficile pour le gouvernement d'imposer aux collectivités nordiques une démarche paternaliste de haut en bas.
Ainsi, Québec proposera probablement un mécanisme institutionnel à deux voies relationnelles, ascendantes et descendantes, capables d'asseoir les principaux décideurs sur le terrain avec les décideurs gouvernementaux dans un processus de planification nordique. L'envergure du mandat à confier à une telle instance mérite certes que le gouvernement prépare bien son intervention.
Intervention qui ne livrera des résultats valables qu'avec le temps, dont la perception diffère selon qu'on est au Nord ou au Sud.
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Marc-Urbain Proulx - Professeur en économie régionale, Université du Québec à Chicoutimi

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