Une naissance difficile

17 avril 1982 - la Loi sur le Canada (rapatriement)

La Charte canadienne des droits et libertés a réussi, en 25 ans, à s'imposer comme un symbole intouchable de l'identité canadienne. Sa naissance n'est cependant pas le fruit d'un accord improvisé sur le coin d'un comptoir de cuisine par une certaine nuit des longs couteaux. Pierre Elliott Trudeau en rêvait depuis longtemps. Une bonne proportion de la population en voulait et la plupart des provinces, avec les compromis appropriés, pouvaient s'en accommoder. Ce sont tous ces facteurs qui, un soir de novembre, se sont conjugués pour permettre son adoption.
Le 21 mai 1980, moins de 24 heures après la fin du premier référendum sur la souveraineté, le premier ministre Pierre Elliott Trudeau se lève aux Communes. Bien qu'il savoure la victoire fédéraliste, il sait que les blessures sont encore vives au Québec. Il s'abstient donc de tout triomphalisme, mais il a fait une promesse de changement et veut y donner suite rapidement. Il annonce que son ministre de la Justice, Jean Chrétien, entreprendra le jour même une tournée des capitales provinciales afin de relancer les discussions constitutionnelles.
Ottawa ne pose que deux conditions, dit-il, et l'enchâssement d'une charte dans la future constitution en est une, ce qui ne surprend personne. Il défend cette position depuis le milieu des années 1950 et l'a remise sur le tapis à chaque occasion depuis. Ce que personne ne peut prévoir cependant, ce sont les contours du texte final, le contexte de son adoption et surtout l'impact qu'il aura sur l'imaginaire canadien.
Chrétien sillonne le pays en trois jours, ne faisant aucun arrêt à Québec où, dit-il, le gouvernement Lévesque n'a pas envie de le voir. Tout l'été, les fonctionnaires ne cessent de se rencontrer, les ministres aussi, sous la présidence de Jean Chrétien et de son homologue de la Saskatchewan, Roy Romanow. Les études s'empilent, les analyses se multiplient. La liste d'enjeux s'allonge au point de reléguer la charte au rang de sujet parmi tant d'autres.
Le projet de charte suscite toutefois des réserves importantes dans les rangs provinciaux. À Québec, le gouvernement Lévesque craint une érosion des pouvoirs qu'a la province de promouvoir son identité, sa culture, sa langue.
«Une charte ne nous inquiétait pas en principe, on en avait une, mais tout dépendait de ce dont on parlait. [...] Trudeau était complètement opposé à la loi 101 et il lui fallait trouver un moyen de la torpiller, ce qu'il ne pouvait pas faire directement. [...] Il faut donc bien comprendre qu'en 1981, il y avait d'une part les grands principes de droit personnel, auxquels s'ajoutait la question de la langue qu'on voulait torpiller, le tout dans une constitution qu'on imposait au Québec sans son consentement», raconte Claude Morin, ministre québécois des Affaires intergouvernementales de René Lévesque.
Partout, on s'inquiète des effets sur la démocratie parlementaire. Le Manitobain Sterling Lyon est le plus farouchement opposé à l'idée de laisser les juges prendre des décisions qui devraient revenir aux élus. «La préoccupation première était d'assister à un transfert du pouvoir des instances démocratiques vers les tribunaux. Or, des décisions fondées sur une charte inscrite dans la Constitution peuvent prendre un caractère quasi constitutionnel, ce qui rend difficile "pour les élus d'apporter" des changements ou des correctifs», résume Roy Romanow.
La carte citoyenne
Le projet est retourné dans tous les sens, mais les objections persistent. Les premiers ministres sont quand même convoqués pour une conférence en septembre. Mais à la veille de la rencontre, tout déraille. Une fuite permet d'apprendre que le fédéral n'écarte pas, en cas d'impasse, la possibilité d'agir unilatéralement.
Le dîner d'ouverture offert par la gouverneure générale se transforme en concert d'invectives. L'atmosphère est empoisonnée, c'est l'échec et peu de temps après, Ottawa annonce en effet son intention de rapatrier la Constitution sans l'appui des provinces. Le 6 octobre 1980, il présente une résolution en ce sens au Parlement.
Les choses s'emballent. Des provinces, dont le Québec, s'adressent aux tribunaux pour stopper la manoeuvre unilatérale. La Cour suprême tranchera un an plus tard en disant que le geste est légal, mais illégitime sans l'appui de plusieurs provinces. À Ottawa, le chef conservateur Joe Clark force le Parlement à étudier la résolution en comité.
Et c'est la surprise. L'ébauche de charte timide et minimaliste qui accompagnait la résolution provoque une mobilisation de citoyens et de groupes préoccupés par les droits individuels et collectifs. Des groupes de femmes, des autochtones, des minorités linguistiques et culturelles, des handicapés prennent d'assaut le comité. Plus de 900 personnes et près de 300 groupes se manifestent. C'est le peuple contre les gouvernements.
Le texte qui sortira du comité ira beaucoup plus loin que l'ébauche originale et trouvera son écho dans la Charte actuelle. Pour les gouvernements, le message est clair: il ne sera pas aisé de s'opposer à une charte si la population la fait déjà sienne.
Trudeau aussi l'a compris et utilisera ce soutien populaire à son profit. «Lors des séances télévisées, Trudeau disait d'entrée de jeu que sa vision du Canada incluait une charte et des droits garantis pour tous. Il s'arrêtait là et invitait les autres premiers ministres à exposer leur vision. Ceux qui avaient des réserves passaient pour des opposants aux droits eux-mêmes alors que la population y était favorable», raconte Roy Romanow. Selon lui, ce courant populaire a exercé une pression sur les premiers ministres.
Conseiller de longue date de Jean Chrétien, Eddie Goldenberg avoue avoir été surpris par la réponse du public, mais constate aujourd'hui qu'elle était le reflet de l'évolution des mentalités depuis la Deuxième Guerre mondiale et l'adoption de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Le Canada avait déjà une loi des droits de la personne et plusieurs provinces, leur charte. L'idée n'était donc pas révolutionnaire.
Menace référendaire
Mais inscrire une charte dans la Constitution soulevait des questions qui ne se posaient pas avec une simple loi. Au début de novembre 1981, quand les premiers ministres provinciaux arrivent à Ottawa pour la conférence constitutionnelle, leurs réserves restent entières. Un groupe de huit provinces, dont le Québec, rejette en bloc le projet de charte et exige une formule d'amendement qui ne comporte aucun droit de veto. Ils suggèrent plutôt que l'accord de sept provinces représentant 50 % de la population suffise à modifier la Constitution, mais qu'une province puisse se soustraire au changement avec pleine compensation financière. Ottawa ne veut rien savoir.
«Pour nous, il n'était pas question d'avoir une charte sans clause dérogatoire, se rappelle l'ancien premier ministre albertain Peter Lougheed. Un autre élément important pour nous, de l'Ouest, touchait les ressources naturelles. Nous voulions qu'advenant un amendement mettant en péril le contrôle de l'Alberta sur ses ressources, nous puissions exercer un droit de retrait.»
Les deux enjeux deviennent indissociables, mais après deux jours de négociations, c'est toujours l'impasse.
Puis l'après-midi du mercredi 4 novembre, coup de théâtre. «Nous étions à huis clos au quatrième étage. Le débat était houleux, les divisions profondes, se rappelle Romanow. Excédé, Trudeau lance quelque chose comme: "Si nous ne pouvons pas nous entendre, nous devrons décider autrement du rapatriement et de la charte, nous devrons nous tourner vers le public qui décidera à travers un référendum." Et là, il s'est tourné vers Lévesque et lui a dit: "Êtes-vous d'accord, M. Lévesque?" Et Lévesque de répondre: "Je vous prends au mot [I will take you up on that]".»
Le silence tombe sur la salle, la réunion est ajournée. Le front commun s'effondre. Car si Lévesque donne l'impression qu'il ne craint pas un référendum sur la charte -- il est confiant de le gagner en mettant en lumière les atteintes aux pouvoirs de l'Assemblée nationale --, les autres premiers ministres n'ont pas les mêmes armes. Ils ne voient pas comment ils pourraient faire campagne contre la protection des droits fondamentaux.
Nonobstant la clé
Chrétien est dans tous ses états. Le procureur ontarien Roy McMurtry, Roy Romanow et lui se réunissent à la hâte dans la cuisine du centre des conférences. Chrétien ne veut pas repartir en guerre référendaire. Il s'en ouvre à Romanow. «Je tenais le crayon et j'ai alors dit à Chrétien: commençons par ce qui fait consensus. Le rapatriement? D'accord. La formule d'amendement des huit? Oui, mais avec ou sans compensation? Nous l'avons inscrite sans compensation parce que les fédéraux en faisaient une condition. Et la charte? Avec une clause dérogatoire. Là, le débat est parti sur les portions qui pourraient y être soumises, mais nous savions qu'il n'y aurait jamais d'entente sans elle.»
Les trois hommes partent chacun de leur côté présenter leurs trois pages de notes à leur patron. Il y a de l'intérêt du côté provincial. Chrétien, lui, fait comprendre à Trudeau que c'est la clause dérogatoire ou le référendum. Romanow est catégorique. Ils n'auraient jamais pu déterminer aussi rapidement les points de convergence sans avoir passé des mois à discuter entre fonctionnaires et ministres.
«La Charte, telle qu'elle est, est le fruit d'un compromis avec les provinces. C'est le fait que Trudeau ait accepté la clause nonobstant, qui permettait aux Parlements d'avoir priorité sur les tribunaux quand l'interprétation des tribunaux était vraiment inacceptable pour la population, qui a fait pencher la balance pour les provinces», confirme André Burelle, conseiller de Trudeau à l'époque.
Le résultat final démontre combien Trudeau tenait au rapatriement et à sa charte. Il abandonne sa formule d'amendement au profit de celle du groupe des huit, compensation financière en moins, et il accepte, même s'il a l'idée en horreur, l'insertion d'une clause dérogatoire dans la charte.
La mort du groupe des huit est consommée. Peter Lougheed, qui en faisait partie, ne s'en émeut pas. «Le véritable objectif du groupe des huit était de stopper la tentative de rapatriement unilatéral de M. Trudeau, ce que nous avons réussi à faire. L'étape suivante était celle de la négociation de novembre, où nous cherchions à nous entendre sur une nouvelle constitution canadienne. Et MM. Lévesque et Morin ne voulaient pas de cette constitution. Il était à prévoir qu'ils finiraient par se retirer.»
Lévesque s'estime trahi quand il apprend que les échanges de la veille ont abouti à un compromis sur lequel personne n'a daigné consulter sa délégation. L'image de la nuit des longs couteaux s'impose aussitôt, une image que contestent les protagonistes. Il n'y a pas eu de pourparlers nocturnes, dit Romanow, qui, fouillant dans ses documents de l'époque durant l'entrevue avec Le Devoir, en tire une note qui fait seulement mention d'une rencontre de quelques provinces à la chambre 481 du Château Laurier à 21h30.
Il faudra des années pour mesurer l'impact de cette charte sur la culture politique canadienne anglaise, les pouvoirs du Québec en matière linguistique et culturelle ainsi que sur sa capacité de faire reconnaître sa différence. Chose certaine, les Canadiens anglais n'associent plus la Charte qu'aux droits individuels, ce qui attriste Romanow. Claude Morin, lui, estime que la Charte des droits allait dès le départ à l'encontre de la reconnaissance des droits collectifs, en particulier dans le cas du Québec.
Collaboratrice au Devoir


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