Commerce, n° Vol: 106 No: 2 Février 2005
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Alors que le Québec se demande comment réduire l'État afin de favoriser la croissance économique, le monde fourmille d'exemples de ce qu'il faut faire et... ne pas faire. Où se trouve le juste milieu?
Franklin Delano Roosevelt a ébauché son "New Deal" en s'inspirant des thèses des économistes d'allégeance keynesienne, qui s'opposaient mordicus à la privatisation et à la déréglementation, exigeant plutôt la sécurité sociale. Quelques décennies plus tard, les économistes néolibéraux des années 1980 ont défendu bec et ongles la main invisible du marché, porteuse des solutions à tous les problèmes. Autres temps, autres moeurs... Alors que la gauche provoquait une crise des finances publiques, la droite instillait le ferment de la révolte en augmentant les inégalités économiques.
Dans l'actuel débat sur les mérites d'une réduction de l'État au Québec, le discours est monté d'un cran. Le libéralisme a ses vertus, comme l'interventionnisme. Dans un récent bilan des politiques de subventions revues et corrigées par le gouvernement Charest (Revue Commerce, décembre 2004, page 29), les porte-parole du patronat, des syndicats et du monde académique s'entendaient sur une chose: la libéralisation. C'est bien, mais encore faut-il que celle-ci fasse partie d'un plan d'ensemble accompagné de mesures de soutien ciblées de la part de l'État.
Cette voie mitoyenne est également observée ailleurs dans le monde par Simeon Djankov, économiste et directeur de la recherche à la Banque mondiale. "Le discours est de plus en plus sophistiqué, observe le chercheur. Plutôt que d'argumenter sur les vertus de telle ou telle approche, le débat porte maintenant sur les meilleurs outils dont les gouvernements disposent pour assurer la croissance économique." Alors que les subventions à l'entreprise sont anti-concurrentielles, un cadre de réglementation fort permet aux économies nationales de tirer leur épingle du jeu. "Les pays ayant la meilleure croissance sont ceux qui conjuguent politiques publiques et laissez-faire économique."
Souvent citée pour l'ampleur de ses réformes économiques, l'Amérique latine est un bon exemple de ce qui fonctionne - et de ce qui mène au désastre. Se relevant des crises financières des années 2000, pendant lesquelles la dévaluation des monnaies a failli mener le pays au bord du gouffre, les économies du continent connaissent une croissance de presque 5% du produit intérieur brut (PIB) cette année. Mais les quatre pays les plus performants au sud des États-Unis, le Chili, l'Argentine, le Brésil et le Mexique, ont tous connu leur part de problème à la suite de la libéralisation, et ceux qui s'en sortent sont ceux qui arrivent à associer interventionnisme et laissez-faire.
On dit du Brésil qu'il est le pays de l'avenir. "Mais beaucoup se demandent quand on pourra enfin voir cet avenir", lance en boutade Martin Coiteux, économiste à HEC Montréal et spécialiste de l'Amérique latine. Les mesures de privatisation et de réductions des dépenses de l'une des plus grandes démocraties du monde (près de 200 millions d'habitants) durent depuis les années 1990 et ont permis l'essor du géant de l'aviation Embraer... de même que l'agrandissement du fossé des inégalités. Privatisé en 1985, le constructeur d'aéronefs, soutenu par l'État, qui subventionne ses ventes, aura permis le développement d'écoles d'ingénierie d'envergure mondiale et est le premier exportateur brésilien. Dans le secteur de l'aérospatiale, les salaires ont augmenté de plus de 30 % depuis cinq ans. Un bon exemple de soutien à un secteur industriel. "Encore aurait-il fallu que cela fasse partie d'une stratégie globale de croissance économique", nuance Osvaldo Sunkel, directeur du Centre d'analyse de politique publique à l'Université du Chili.
Amorçant le virage en 1994, le Brésil s'ouvre aux capitaux et aux marchés internationaux, notamment en réduisant ses barrières tarifaires et en offrant des taux d'intérêt avoisinant les 25 %. Le gouvernement comprime aussi ses dépenses et ramène l'inflation sous les deux chiffres: elle était de 50 % au début des années 1990. Les exportations ont bondi, mais les importations et le déficit commercial également. Les marchandises étrangères sont hors de prix, et l'épargne est difficile. "Cela a fait en sorte que la croissance économique était basée sur la consommation, et non sur la consolidation", poursuit Osvaldo Sunkel. Au final, en 2002, le Brésil doit emprunter 50 milliards de dollars du Fonds monétaire international, et sa dette atteint maintenant 56% du PIB. L'écart entre les revenus de la classe moyenne et ceux des pauvres a augmenté de 18%, tandis que plus de la moitié de la population active travaille au noir.
En Argentine, le scénario s'avère encore plus catastrophique. L'arrivée de Carlos Menem au pouvoir en 1990 marque la fin de l'isolationnisme des dernières décennies. Les sociétés d'État perdent de l'argent, et l'inflation est hors de contrôle. Le gouvernement se lance alors sur la voie du libéralisme et entame un virage à 180 degrés. L'Argentine adopte la parité avec le dollar, ouvre son marché et privatise au maximum. L'inflation est jugulée, les capitaux affluent, et la croissance annuelle est presque de 6 % en moyenne jusqu'en 1998. Puis, dans les mois qui suivent, le prix des exportations chute, le Brésil, son plus grand partenaire commercial, dévalue sa monnaie, et le dollar, toujours plus fort, exige de fortes réserves de liquidités pour soutenir le peso. Une crise déflationniste s'ensuit, et en 2001, quand le pays, à court de liquidités, cesse de rembourser sa dette, la crise survient.
Premier problème : "En Argentine, on a voulu privatiser pour échanger un actif contre de l'argent frais, qui n'a pas été réinvesti au pays", selon Martin Coiteux, de HEC Montréal. Habituellement, on privatise parce que le privé peut offrir un service concurrentiel, ce qui n'a pas été le cas au pays du tango. Dans la grande vague de privatisations des années 1990, on a fait l'erreur de dépenser l'argent encaissé sans remplacer l'actif perdu. "De plus, l'argent a été dépensé dans des augmentations de salaire plutôt que dans les services comme l'éducation ou la santé", poursuit le professeur d'économie. L'État n'a donc pas joué son rôle. Le deuxième problème aura été de fonder la croissance sur les investissements. Les multinationales qui ont investi ont injecté beaucoup d'argent, mais elles ont exigé un rendement de l'investissement rapide. "Les profits ont pris le chemin de l'Europe ou des États-Unis, ce qui fait que rien n'est resté en Argentine", relate Christian Deblock, de l'École des sciences de la gestion de l'UQAM. Quand l'Argentine s'est retrouvée à court de liquidités, l'absence de réinvestissements a fait en sorte que le pays n'avait plus rien pour assurer sa croissance, qui a été négative de 1999 à 2003.
Pourtant, le constat imposé par ces scénarios n'est pas que la libéralisation ne fonctionne pas. "En fait, ces pays ont commis l'erreur de ne pas encadrer leurs réformes économiques en redéfinissant leur rôle", soutient Christian Deblock. Ce dernier estime que les pays qui s'en sortent le mieux sur le plan de la croissance économique ont conservé certains outils d'intervention. Le Chili, qui a également privatisé et libéralisé son marché, est l'exemple le plus cité. "Lors d'une privatisation, il faut que l'épargne locale soit capable de soutenir le rachat des services publics. Sinon, ce sont souvent les entreprises étrangères qui mettent la main sur les sociétés d'État", constate Martin Coiteux. L'astuce chilienne aura été de conserver une participation dans les services publics privatisés, ce qui maintient ainsi une part des bénéfices au pays. L'autre atout, c'est d'avoir eu des politiques économiques cohérentes depuis la fin de la dictature, en 1989, notamment en misant sur les exportations.
Il reste qu'en favorisant l'exportation des ressources naturelles, et en subventionnant des secteurs entiers comme la foresterie, l'impact n'a pas été aussi bon qu'il aurait pu l'être. "L'emploi a stagné, les investissements étrangers n'ont pas été au rendez-vous, et la productivité a diminué!" signale Osvaldo Sunkel, de l'Université du Chili. Ce à quoi Martin Coiteux rétorque que le Chili a connu une croissance annuelle moyenne de 4,5 % jusqu'en 1999, l'année de la récession. Depuis, la croissance est à nouveau au rendez-vous, oscillant entre 3 et 6 % par an. Osvaldo Sunkel poursuit : "Malgré tout ce qu'on en dit, la libéralisation chilienne a eu lieu dans un contexte de contrôle étatique; on a favorisé certains secteurs et mis en place des politiques de soutien à l'emploi et à la productivité." Ainsi coule le mythe du libéralisme chilien...
En Occident, le success story est issu des Îles britanniques. Le "tigre celtique", comme on surnomme l'Irlande, a en effet connu une croissance annuelle de 6% dans la dernière décennie. À la fin des années 1980, le gouvernement s'attaque à une dette qui compte pour 112 % du PIB. Il réduit ses dépenses, courtise les investisseurs étrangers et déréglemente. Ses impôts sont plus faibles qu'en Europe et, surtout, les entreprises américaines qui lorgnent le marché commun européen aiment bien le fait qu'on y parle anglais. "Ce qu'on ne mentionne jamais, c'est que les subventions de l'UE ont permis à l'Irlande de soutenir ses baisses d'impôt et la réduction de ses dépenses. De plus, le pays a pu compter sur des facteurs externes", nuance Christian Deblock. Cet argumentaire est repris dans les rapports de l'Economist Intelligence Unit, publiés par le célèbre magazine britannique. On peut y lire que plusieurs des facteurs qui ont mené au "miracle" irlandais sont surtout dus au hasard. L'explosion démographique, les bas taux d'intérêt causés par l'adoption de l'euro et les subventions européennes sont terminés maintenant que l'Irlande est l'un des plus riches pays du vieux continent. The Economist remarque au passage que rien n'a été fait pour améliorer la productivité ni pour maintenir des services publics de qualité.
Mais comment arriver à ce savant mélange d'interventionnisme et de libéralisme, dont les économistes s'entendent maintenant pour dire qu'il est nécessaire? Il y aurait, entre autres, "le contrôle sur l'épargne", disent Martin Coiteux et Christian Deblock. Ce dernier appuie ses dires par l'exemple de l'Asie, continent où les pays ont connu une croissance annuelle de 10% au cours des dernières années. "Ces pays contrôlent une bonne partie du secteur financier, et ils se servent de ce contrôle pour réinvestir dans l'économie." Par ailleurs, on y pratique le protectionnisme, on mise sur les exportations et surtout, on met l'accent sur l'augmentation de la productivité.
Cependant, il y a plus. Dans son recensement annuel des facteurs de croissance économique, la Banque mondiale soutient que l'environnement de la réglementation est crucial pour la réussite. "Au Mozambique, malgré les faibles coûts de la main-d'oeuvre, il faut tout de même 153 jours pour démarrer une entreprise, par rapport à deux à Toronto", ajoute Simeon Djankov, de la Banque mondiale. Dans son rapport intitulé "Pratique des affaires 2005", le chercheur fait remarquer que les pays qui croissent sont ceux qui garantissent la règle de droit pour l'environnement entrepreneurial; les pays comme le Guatémala, où quatre années sont nécessaires pour récupérer une créance, sont ceux qui inhibent le plus la croissance économique. L'économiste fait valoir qu'un allègement de la réglementation permet à l'État d'investir dans ses programmes sociaux. La Suède, par exemple, consacre 8% du budget de l'État à appliquer sa réglementation des affaires. "Et s'il y a un pays reconnu pour ses programmes sociaux, c'est précisément celui-là" remarque Simeon Djankov. D'ailleurs, la Suède a un taux d'imposition unique. À l'opposé, le Royaume-Uni, même après le thatchérisme, consacre plus de 11 % de son budget à l'application de la réglementation.
"En fait, la question n'est pas de savoir s'il faut faire plus ou moins, mais plutôt de revoir le rôle de l'État", poursuit Simeon Djankov. Partout dans le monde, cette réflexion a cours. Le Québec, où les libéraux de Jean Charest se proposent de revoir le "modèle québécois", n'y échappe pas. "Alors que depuis une décennie, la majorité des États revoient leur rôle de soutien à la croissance économique, il aura fallu attendre les élections de 2003 pour que le Québec s'y mette", signale Martin Coiteux. Pourtant, la réflexion amorcée par l'intelligentsia économique n'est pas neuve. Cela fait des années que les acteurs industriels québécois proposent l'abandon de la taxe sur le capital, des allègements de la réglementation, la fin de la politique de subvention des "Cités" et une fiscalité concurrentielle.
"Il y a une corrélation entre la taille de l'État et la croissance économique", affirme Germain Belzile, de l'Institut d'économie appliquée de HEC Montréal. Cet économiste fait valoir que les pays performants sont ceux qui n'ont pas de politique industrielle... Cela ne veut pas dire pour autant qu'il faut jeter le bébé avec l'eau du bain. L'État providence aura tout de même permis de réduire certains écarts entre l'Alberta et l'Ontario, comme le PIB réel par habitant ou le revenu disponible. Si on met fin à une politique industrielle en cessant de subventionner des "pôles d'excellence" sans pour autant augmenter la productivité, le résultat s'annule. La formation des employés, des politiques qui misent sur l'innovation, et la flexibilité sont des facteurs de productivité qui font cruellement défaut au Québec. En outre, l'investissement en capital y est plus bas qu'en Alberta et en Ontario, par exemple. Les taxes et la réglementation sont pointées du doigt. Et la réduction des dépenses gouvernementales doit être accompagnée d'une baisse des impôts.
"Il y a consensus sur ce que le politique doit faire et ne pas faire", conclut Germain Belzile. La formation, les infrastructures, la fiscalité, les règles de propriété, les investissements, la productivité, la recherche et développement, et les programmes sociaux sont quelques-uns des champs d'intervention nécessaires. Pour le reste, il faut un peu de courage politique et, surtout, l'humilité de reconnaître que le "modèle québécois" n'est plus de son temps.
Argentine
Quand? 1990
Quoi? Libéralisation; parité avec le dollar américain ; privatisation.
Le pour: diminution de l'inflation; afflux de capitaux étrangers; croissance de 6% jusqu'en 1998.
Le contre: chute du prix des exportations après 1998; dévaluation de la monnaie; les profits filent à l'étranger ; crise déflationniste et de liquidités.
Brésil
Quand? 1994
Quoi? Privatisation; réduction des dépenses; ouverture aux capitaux et aux marchés étrangers; réduction des barrières tarifaires; taux d'intérêt de 25%.
Le pour: diminution de l'inflation; augmentation des exportations.
Le contre: augmentation des importations et du déficit commercial; dette à 56% du PIB; écart classe moyenne-pauvres qui augmente de 18%.
Chili
Quand? 1989
Quoi? Privatisationen conservant une participation; ouverture du marché; exportations.
Le pour: croissance annuelle de 4,5% jusqu'en 1999, et de 3 à 6% par an depuis.
Le contre: stagnation de l'emploi; insuffisance des investissements étrangers et de la productivité.
Irlande
Quand? Fin des années 1980
Quoi? Réduction des dépenses; déréglementation; investissements étrangers; impôts faibles.
Le pour: croissance annuelle de 6%.
Le contre: productivité inchangée; pas d'investissements dans les services publics.