L'impeachment est le plus vieux remède constitutionnel pour traiter les crises de despotisme

Y a-t-il moyen de censurer la conduite d'un premier ministre qui se comporte en petit despote ? Le 6 novembre dernier, l'Assemblée nationale du Québec votait à l'unanimité une motion réclamant une évaluation environnementale complète du projet Énergie Est. Un mois plus tard, Philippe Couillard décidait, de sa seule autorité, de renier un aspect majeur de cet engagement en écartant de cette analyse l'étude de l'impact des gaz à effet de serre sur l'environnement. N'ayant jamais caché son préjugé favorable à l'endroit du vaste projet de Trans Canada Pipeline, sa décision visait à en faciliter la réalisation en ignorant, de propos délibéré, ses conséquences à court et à long terme.

La réalisation d'un tel projet sur le territoire du Québec s'accompagnera d'innombrables défis aux conséquences les plus graves. L'avenir même des générations futures sera mis en péril par ce projet audacieux et dangereux. Mais quels sont les risques personnels encourus par Philippe Couillard en cas de désastres ? Sur le plan politique, la seule sanction qu'il encourt est une défaite électorale... avec garantie d'une généreuse pension à vie. Les excès de sa pensée binaire et simpliste, aussi aberrants puissent-ils être, ne sont passibles d'aucune autre sanction. Bref, rassuré qu'en cas de désastres majeurs il n'encourra qu'une retraite dorée, il peut s'offrir le luxe d'entraîner le Québec tout entier dans la pire des aventures. Aucun dictateur au monde ne pourrait espérer être si doucement malmené en cas d'un revers de fortune. Mais existe-t-il, sous notre constitution, un mécanisme suffisamment dissuasif pour contraindre le premier serviteur de l'État à bien peser les conséquences de ses actes avant d'agir ?

Pour le commun des mortels, l'arme ultime de la dissuasion est le code criminel, mais qu'en est-il pour nos grands intouchables qui vivent au paradis de l'irresponsabilité ?

Avant l'adoption du principe du gouvernement responsable, les ministres et autres conseillers de l'État, qui ne rendaient de comptes qu'au roi, pouvaient être l'objet d'accusations de la part de la Chambre des commune qui se substituait, en quelque sorte, au grand jury en matière criminelle. Mais ce mécanisme de contrôle politique est tombé en désuétude lorsque les ministres ont commencé à rendre compte de leur conduite devant une majorité à la Chambre. Une perte de confiance votée par la Chambre paraissait suffisante pour sanctionner une conduite mal avisée, inadmissible ou despotique, d'où l'abandon de la procédure d'accusation par impeachment. La perte de pouvoir et de confiance est devenue graduellement le seul mode de contrôle politique.

Mais de nos jours, les premiers ministres, théoriquement responsables devant la Chambre, sont d'abord choisis par les membres de leur parti lors d'un congrès à la chefferie. Leur élection à la tête du parti leur donne tant de pouvoir qu'ils n'ont plus à rendre de comptes à leurs députés. Les rôles sont même inversés puisque les députés, devenus créatures fragiles, doivent maintenant rendre des comptes à leur chef. Puis, quand ce dernier obtient une majorité suite à une élection générale, plus rien ne peut ralentir ses excès de pouvoir jusqu'aux élections suivantes. C'est là qu'un petit despote en puissance peut s'épanouir librement.

Quand un premier ministre mène son caucus à la cravache ̶ tous se souviennent de l'affaire Houda-Pépin ̶ et que plus rien ne peut freiner ses ardeurs, il faut soit s'incliner, soit chercher dans l'arsenal constitutionnel un mécanisme capable de le ramener à de meilleures dispositions. Bien que tombé en désuétude, ce mécanisme existe et fait encore partie du vieil arsenal des Anglais pour mettre en échec les conduites inadmissibles, illégales ou despotiques des grands personnages de l'État : il s'agit de l'impeachment.

Il est stipulé, dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, que le Canada jouira «d’une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni». Dès l’époque du règne d’Édouard III, l’impeachment a été le premier mécanisme imaginé par les parlementaires pour contraindre les conseillers du roi à se conformer à la loi. Puis, pendant des siècles, il a été le dispositif constitutionnel le plus efficace pour lutter contre l’incompétence, la corruption, l’abus d’autorité, etc. Au XVIIIè siècle, ce dispositif a été renforcé par son inclusion au paragraphe 8 de l’article III de l’Acte d’Établissement. Par contre, il est tombé en désuétude avec la mise en place du gouvernement responsable. Dans une sorte de consensus axé sur une indulgence réciproque, les hommes politiques ont convenu que la perte de confiance de la Chambre constituait une sanction suffisante à la conduite répréhensible des grands personnages de l’État. En conséquence, l’impeachment a été abandonné et est tombé dans l’oubli. Depuis, plus aucun ministre n'est monté sur l'échafaud pour répondre de sa conduite.

Mais en droit, l’oubli ne constitue en rien une abrogation. L’impeachment est encore un dispositif constitutionnel valide pour faire face à des situations politiques qui mériteraient une correction musclée. Rien n’empêche, aujourd’hui, de le sortir de l’oubli, d’adapter sa procédure aux circonstances nouvelles, et de s’en servir pour rappeler à nos intouchables qu’ils peuvent répondre criminellement de leurs décisions intempestives et de leurs abus d’autorité dans la conduite des affaires de l’État. Par exemple, une décision préjudiciable au bien commun prise dans le but de satisfaire des intérêts particuliers pourrait être criminellement sanctionnée par la procédure d’impeachment.

Par rapport à la procédure criminelle ordinaire, la procédure d’impeachment a deux avantages importants. Premièrement, elle suspend la prérogative de la couronne d’intervenir en début ou en cours d’instance pour demander l’abandon des accusations en opposant un nolle prosequi. Deuxièmement, elle suspend, à la suite d’une déclaration de culpabilité, la prérogative d’intervenir en faveur du condamné pour lui octroyer le pardon de Sa Majesté. Par exemple, un désastre environnemental majeur, suite à une décision prise de façon inconsidérée, contre le bon sens, contre l'avis des experts, contre la volonté de la population, pourrait constituer une cause d'impeachment contre le premier ministre. Naturellement, il serait impensable de l'envoyer sur l'échafaud ̶ d'autant plus que la peine de mort a été abolie ̶ , mais la perte de toute pension de l'État pourrait constituer une peine suffisante pour refroidir un esprit téméraire. Pourquoi récompenser quelqu'un qui aurait trahi son mandat obtenu de la population ?

Les cas où la procédure d'impeachment pourrait être dépoussiérée et rétablie sont nombreux. L'idée principale, c'est de combattre des conduites irresponsables par des moyens constitutionnels. Depuis que les premiers ministres utilisent leurs députés comme des pions, de nouvelles initiatives s'imposent pour modérer les inclinations au despotisme. Il pourrait être utile d'adapter cette ancienne procédure à des besoins nouveaux. Il n'y a pas de raisons de tolérer, sans sévir, des conduites gravement répréhensibles au motif que le premier ministre peut facilement dominer une majorité de députés disposés à s'écraser devant lui. Cette procédure pourrait s'appliquer aux ministres, sous-ministres et autres grands serviteurs de l'État.

Mais quel politicien aura le courage de donner une nouvelle vie à une vieille arme qui pourrait un jour être utilisée contre lui ?

CHRISTIAN NÉRON
Membre du Barreau du Québec
Constitutionnaliste
Historien des droits
et des institutions

Références :

A.V. Dicey, Introduction to the study of the Law of the Constitution, 10è éd., London, McMillan and Co., 1961, aux p. 325 à 327.

W. Holdsworth, A History of English Law, vol. 1, London, Methuen & Co., Sweet and Maxwell, réimp. 1966, aux p. 379 à 385.