I- Une réalité II- Des aspirations contradictoires III- L'imposition d'une conception dominante IV- Une succession d'échecs V- Des stratégies piégées VI- L'occasion ratée Vll- Résumé en forme de conclusion

Le résultat serré du référendum québécois d'octobre 1995 offre l'illustration récente la plus frappante - la plus inquiétante aussi pour plusieurs - d'un problème qui n'a pourtant rien de nouveau. Depuis quelques décennies, il a marqué la vie canadienne. Il s'agit du statut du Québec au sein (ou à l'extérieur) du régime fédéral canadien.

Quand on se contente d'étudier la relation Québec-Canada à partir de l'actualité courante (résultat électoral, déclaration, incident, sondage), on risque de privilégier des détails anecdotiques qui font perdre l'essentiel de vue. Mieux vaut essayer de discerner les tendances lourdes de l'évolution canado-québécoise et, de là, les causes d'une situation politique qui, on l'admettra, doit quand même être sérieuse puisque, il y a quelques mois à peine, elle a presque mené à la fin du Canada tel qu'on le connaissait jusqu'ici...

En serait-on arrivé là par hasard?

Même s'il les brosse à larges traits, le présent document tente de mettre les choses en contexte. Il propose aussi des explications.

I- Une réalité

Le vocabulaire a varié selon les époques, mais les faits montrent abondamment que la conviction de former un peuple a guidé le comportement de la population francophone du Canada à toutes les étapes majeures de son histoire. Ce fut le cas en 1774 (Acte de Québec), en 1791 (création du Haut et du Bas-Canada), en 1840 (Union) et en 1867 (régime fédéral), et aussi, particulièrement au Québec, à l'occasion de moments comme la crise de la conscription (1917) ou, plus près de nous, avec l'échec de l'accord du lac Meech (1990). Aujourd'hui, l'existence du peuple québécois est indéniable. Il a des racines profondes; ses manifestations politiques, institutionnelles et autres sont nombreuses et évidentes. En revanche, il n'y a pas, en ce sens, de «peuple» saskatchewanais, ontarien ou albertain.

Vu ses origines, certains ont parfois cru que le peuple québécois était formé exclusivement de francophones, mais, maintenant, on s'entend pour dire qu'il comprend tous ceux qui vivent au Québec.

Et c'est parce qu'il est d'abord et avant tout la patrie d'un peuple que le Québec se distingue fondamentalement des autres provinces. Si bien qu'il ne serait pas faux de dire que, pour cette raison, il n'est pas une province...

Le texte qui suit repose sur les trois paragraphes précédents.

II- Des aspirations contradictoires

Au siècle dernier, le régime fédéral a réuni les territoires de l'Amérique du Nord restés fidèles à la Grande-Bretagne.

Pour la population canadienne d'origine britannique, ce régime devait permettre l'émergence d'une nouvelle nationalité et l'édification d'un gouvernement central fort, capable de développer l'économie et d'assurer une protection contre la puissance américaine.

La population de langue française comprit les choses autrement. Même si des aspects du fédéralisme proposé lui déplaisaient, elle le vit néanmoins comme un pacte entre deux nations dont un des principaux objectifs était de garantir l'autonomie du Québec. En tout cas, c'est ainsi qu'il lui fut décrit par les politiciens de l'époque, idée d'autant mieux reçue que cette population détestait le gouvernement d'Union, issu du rapport Durham et mis en place, en 1840, pour l'assimiler. De ce point de vue, le fédéralisme pouvait, à ses yeux, représenter un progrès en lui redonnant le contrôle de ses institutions et d'une bonne partie de sa vie politique, ce dont l'Union avait justement visé à la priver.

Au-delà de ces interprétations qui devaient bientôt avoir une influence déterminante sur la gouverne du Canada, un fait demeure: si, au siècle dernier, les décideurs politiques ont opté pour un régime fédéral plutôt qu'unitaire comme l'auraient souhaité plusieurs «Pères de la Confédération» anglophones, ce fut surtout à cause du Québec qui voulait protéger son identité nationale en confiant à son gouvernement «provincial» la responsabilité de sauvegarder ses institutions particulières et les autres composantes de sa spécificité. Sans ces garanties, pas de fédération!

Dans cette perspective, il était normal que le Québec s'oppose aux velléités dominatrices d'Ottawa qui ne tardèrent pas à se manifester sitôt le régime fédéral mis en place et qui persistèrent par après: elles mettaient en cause le support institutionnel et politique québécois que le fédéralisme, selon lui, avait précisément pour mission de garantir. C'est ainsi que, contrairement à ce qui s'est produit dans les autres provinces, la défense de l'«autonomie provinciale» a traditionnellement pris, au Québec, une place énorme dans les préoccupations collectives et même électorales. Il y a une raison à cela: l'« autonomie» y était perçue comme intimement liée à l'identité.

Le fédéralisme n'a donc jamais eu et n'a pas, pour les Québécois francophones, le sens que lui confèrent les Canadiens anglais ainsi que ceux qui, néo-Canadiens, se sont joints à eux par la suite. Pour les uns et pour les autres, il n'a pas non plus les mêmes objectifs. Nous sommes donc depuis le début en présence de deux perceptions différentes du régime politique canadien. Si ces deux perceptions sont légitimes et peuvent, l'une et l'autre se défendre, il n'empêche qu'elles ont toujours été à la source des tensions politiques entre le Québec et le reste du Canada. On est loin ici des sordides disputes bureaucratiques ou politiciennes auxquelles on réfère parfois un peu vite pour tenter d'expliquer les conflits fédéraux-provinciaux.

Alors que les Québécois se définissent comme un peuple, les Canadiens-anglais sont davantage enclins à ne considérer les francophones que comme la plus grande minorité ethnique du Canada parmi plusieurs, et à estimer que le Québec, au-delà de l'«accident» linguistique, n'est qu'une province comme les autres. Cela explique assez pourquoi on est si réfractaire, dans les autres provinces, à une notion comme celle de «société distincte», appellation difficilement applicable selon elles à une minorité, si importante soit-elle, vivant dans un ensemble fédéral; et lorsqu'on l'accepte, c'est avec grande réticence et dans la mesure où on est convaincu de son absence de portée concrète. De la même manière, la Loi 101 tout comme la Loi 178 sur l'affichage ont été réprouvées à l'extérieur du Québec et à Ottawa, entre autres raisons parce qu'on y admettait mal qu'une minorité ose se comporter comme un peuple et adopter des lois de peuple(1).

Le reste du Canada a aussi une conception administrative du fédéralisme et est porté à considérer les provinces comme des structures régionales de gestion, un peu à l'instar de grosses municipalités. Le gouvernement central, celui d'Ottawa, est pour lui l'authentique gouvernement national, mais les Québécois, eux, attribuent ce rôle à celui du Québec(2).

III- L'imposition d'une conception dominante

L'idée qu'avaient Ottawa et le reste du Canada de ce que devrait devenir le régime politique canadien les a naturellement conduits, malgré leurs divergences occasionnelles sur certains points, à instaurer la forme de fédéralisme qui leur convenait, même si celle-ci allait carrément à l'encontre des attentes du Québec et de sa conception du pays.

Pour y arriver, on a systématiquement exploité les grands pouvoirs que la constitution de 1867 reconnaissait au gouvernement central. On n'a pas non plus hésité à «forcer les règles» du régime pour imposer au Québec des réformes absolument contraires à ses réclamations. On a aussi eu recours aux tribunaux. A cela se sont enfin ajoutés, avec le temps, un certain nombre de programmes dont, souvent, le Québec a fait les frais.

A- Les pouvoirs d'intervention d'Ottawa:

Il est curieux de constater combien, du moins jusqu'au tournant des années 1960, les milieux politiques québécois ignoraient l'ampleur des pouvoirs d'intervention que la constitution de 1867 a conférés au gouvernement central. Cela s'explique peut-être par le fait que, dans ces milieux, on accordait plus d'importance à la nomenclature des compétences provinciales contenues dans les articles 92 et autres de la constitution qu'aux dispositions d'ordre général qui biaisaient celle-ci en faveur d'Ottawa. La consultation de cette liste pouvait en effet donner l'impression que les attributions québécoises étaient claires et leur intégrité assurée. Le même phénomène semble s'être produit chez les «Pères de la Confédération» qui représentaient le Québec à l'époque: les compétences nommément reconnues aux provinces leur paraissaient aptes à préserver la spécificité du Québec.

Quoi qu'il en soit, il n'en reste pas moins qu'on a confié des pouvoirs généraux à Ottawa et des pouvoirs sectoriels aux provinces, les premiers souvent destinés à avoir préséance sur les seconds. Et si, en 1867, on a confié de tels pouvoirs au gouvernement central, c'était justement pour lui permettre d'exercer une autorité ultime, sans partage, sur les affaires globales du pays et, entre autres raisons, d'intervenir dans les compétences des provinces si jamais leur usage venait à contrevenir à certains objectifs nationaux jugés par lui primordiaux.

a) Le pouvoir d'imposer permet au gouvernement fédéral de recourir à toutes les formes de taxation quelles qu'elles soient, les provinces étant limitées au recours à la taxation directe, et cela, uniquement pour des fins provinciales. Ainsi, il peut légalement avoir accès à toutes les sources de revenus, pouvoir dont il s'est notamment servi à l'occasion de la Deuxième Guerre Mondiale pour centraliser la fiscalité. L'avantage de disposer de ressources financières d'envergure beaucoup plus vaste que celles réservées aux provinces, ajouté à ses compétences en matière de monnaie, de banque et de commerce, lui conféra un poids économique et financier dont il s'est amplement servi non seulement dans ses propres secteurs de responsabilité, ce qui était normal, mais aussi pour promouvoir des politiques dites «nationales» dans les domaines réservés aux provinces. Sur ce plan, il put aussi mettre à profit une autre grande possibilité d'intervention: le pouvoir de dépenser.

b) Le pouvoir de dépenser n'est pas, dans la constitution, aussi nettement attribué à Ottawa que le précédent, mais les tribunaux en ont reconnu au gouvernement fédéral la jouissance à partir de l'idée qu'un gouvernement central doit avoir le droit d'utiliser ses ressources comme il l'entend, à condition toutefois, s'il veut les employer dans des domaines provinciaux, de ne pas légiférer directement sur les matières et domaines visés. Ottawa profita de cette latitude dans les périodes où les restrictions budgétaires n'étaient pas tellement préoccupantes: le pouvoir fédéral de dépenser est à l'origine d'une quantité impressionnante de grands programmes «nationaux» qui ont certes leurs côtés positifs, mais qui, à peu près tous, concernent des champs d'action provinciaux. L'assurance-hospitalisation, l'assurance-maladie, etc., entrent dans cette catégorie. Dans ces cas Ottawa n'a pas, à proprement parler, légiféré sur la gestion des hôpitaux ou la pratique médicale, mais, ce qui revient pratiquement au même, il a été en mesure, dans le vaste domaine de la santé, d'imposer aux provinces les conditions qu'elles devaient respecter pour recevoir leur quote-part du financement offert. Ce financement, issu du pouvoir fédéral de dépenser, s'est aussi appliqué à maintes autres initiatives dont, par exemple, la formation professionnelle, l'assistance sociale, etc. De la sorte et même s'il s'agissait de leurs propres compétences, les provinces devenaient les exécutantes de mesures dont la nature, le contenu et la portée étaient déterminés par le gouvernement central.

Il n'y a pas eu que le financement conjoint. Grâce à des ressources alors abondantes, Ottawa a aussi pu lancer des programmes qu'il finance seul et qui s'appliquent à des secteurs que, pour sa part, le Québec estimait largement lui appartenir. On pense ici à des mesures anciennes comme les allocations familiales et aussi à des initiatives plus récentes comme les divers genres de bourses et de prêts pour les étudiants, l'alphabétisation, les programmes visant les forêts, le tourisme, etc. Ces interventions d'Ottawa dans des sphères provinciales ont été facilitées par son pouvoir de dépenser, mais ont été justifiées par une interprétation «généreuse» de ses attributions auxquelles, lorsqu'elles furent contestées, la Cour suprême généralement accordé son aval pour des raisons qu'on verra plus loin.

c) Au Canada, contrairement à ce qui s'est produit dans d'autres fédérations, on a confié le pouvoir résiduaire au gouvernement central. Autrement dit, c'est Ottawa qui a d'avance reçu la responsabilité des domaines qui n'avaient pas, en 1867, été nommément donnés aux provinces. De la sorte, le gouvernement central a pu agir comme s'il détenait une compétence entière ou fort étendue non seulement dans des domaines d'activité qui n'existaient pas au moment où on érigea le Canada en fédération (par exemple. aéronautique, radio et télécommunications, énergie nucléaire, droits miniers sous-marins au large des côtes, etc.), mais aussi dans l'extension que prirent, avec les besoins nouveaux de la société, certains secteurs provinciaux stratégiques. Ainsi, la formation professionnelle ou la culture étaient contiguës à l'éducation qu'elles prolongent, et pour cette raison, du moins selon le Québec, relevaient des provinces, mais Ottawa considéra devoir y jouer un rôle qui ne fit que s'accroître avec le passage du temps.

d) En 1867, Ottawa reçut aussi un pouvoir de désaveu, c'est-à-dire la capacité (beaucoup utilisée dans les premières années) d'annuler telle ou telle disposition législative provinciale qui ne lui plaisait pas. Certains prétendent que ce pouvoir, parce qu'il n'est plus utilisé depuis 1943, est de ce fait tombé en désuétude. Peut-être, mais, même s'il eût été facile de le faire, il n'a jamais été abrogé et il apparaît toujours dans le texte de la loi fondamentale du Canada...

e) Tout comme les deux précédents, le pouvoir déclaratoire donné à Ottawa en 1867 permet au gouvernement central d'inclure d'autorité, dans sa juridiction, des ouvrages ou des entreprises qui, d'après la répartition des pouvoirs, relèveraient normalement des provinces. Sont de la sorte devenus «fédéraux» des chemins de fer, des ponts, des barrages, etc., ainsi que l'exploration de l'uranium et la société Bell du Canada.

f) Il va de soi que, dans une fédération, le gouvernement central doit détenir un pouvoir d'urgence de manière à gérer des situations exceptionnelles. Au Canada, ce pouvoir découle de la clause sur «la paix, l'ordre et le bon gouvernement» de l'article 91 de la constitution. Il a été utilisé à l'occasion des deux guerres mondiales et de la guerre de Corée. Il a cependant aussi été invoqué dans d'autres circonstances: crise d'octobre 1970, crise du pétrole en 1975 (pour contrôler les prix et les salaires) et crise d'Oka en 1990. Ottawa peut toujours s'appuyer sur ce pouvoir pour intervenir lors, par exemple, d'une grave situation économique (un peu comme en 1975) et passer outre aux compétences provinciales.

La liste des grands pouvoirs fédéraux se complète par d'autres dispositions auxquelles on songe peut-être moins fréquemment, mais qui n'en sont pas moins réelles et ont exercé une importante influence sur l'évolution du fédéralisme canadien: le pouvoir de créer de nouvelles provinces, celui de nommer les lieutenants-gouverneurs et aussi celui de nommer les juges de la Cour suprême. (Nous reviendrons sur ce dernier point après avoir rappelé les événements constitutionnels de 1980-1982).

En somme, de la nomenclature commentée des grands pouvoirs fédéraux que nous venons de faire ici se dégage une image du fédéralisme canadien qui ne correspond pas beaucoup à celle, officielle, que ses défenseurs tentent d'en diffuser à l'occasion des débats politiques. Sans fausser la réalité, on pourrait dire de ce régime qu'il a sciemment été conçu de façon à conférer au gouvernement central tous les moyens légaux voulus pour lui permettre d'instituer, au Canada, la forme de fédéralisme qui lui convenait - et qui convenait aussi à la majorité canadienne-anglaise -, ce dont il ne s est pas privé quand les circonstances l'exigeaient selon lui, qu'elles qu'aient pu être les aspirations du Québec et l'interprétation que sa population se faisait du «pacte» fédéral de 1867. Malgré le fait que la présente constitution mentionne l'existence d'attributions provinciales apparemment exclusives, l'autorité centrale détient des moyens puissants de les contourner ou de s'y installer. On devine ici, entre autres raisons, pourquoi, depuis des générations, autant de représentants du gouvernement du Québec, appuyés par une majorité de la population et tous partis confondus, ont demandé des révisions en profondeur du régime actuel.

B- Le coup de force de 1980-1982:

Sur le plan politico-pédagogique, les événements postréférendaires de 1980-1982 ont probablement fourni aux citoyens du Québec la démonstration la plus éclatante au cours des dernières générations que, quand les dirigeants du présent régime politique le souhaitent et que les circonstances s'y prêtent, ils peuvent fort bien «forcer» les règles en vigueur et recourir à des moyens d'action illégitimes pour imposer leur propre vision du fédéralisme à l'encontre de celle du gouvernement démocratiquement élu du Québec.

On ne reprendra pas ici l'histoire des événements en cause, mais on essaiera plutôt d'en tirer certains enseignements. Parmi ceux-ci, on peut retenir:

a) Le bris des promesses. Pendant le référendum de 1980, les autorités fédérales, par leur premier ministre, s'étaient engagées à «faire du changement» dans le fédéralisme canadien. Des premiers ministres provinciaux se prononcèrent aussi dans le même sens. Vu l'ambiance du moment et surtout les positions maintes fois exprimées par leurs représentants aux conférences fédérales-provinciales et en d'autres occasions, il était impossible aux Québécois de comprendre un tel engagement autrement que comme une promesse selon laquelle, enfin, Ottawa et le reste du Canada procéderaient à la révision constitutionnelle depuis si longtemps réclamée. Or, c'est exactement le contraire qui arriva, au point d'ailleurs que des fédéralistes québécois éminents déclarèrent avoir été floués.

b) La réduction des pouvoirs du Québec. Par le truchement de la charte des droits incorporée dans la constitution de 1982, le gouvernement du seul territoire de langue française en Amérique du Nord a vu ses compétences en matière linguistique diminuées sans son consentement et malgré l'opposition formelle de son Assemblée nationale. Cette réduction de pouvoirs était si préméditée que la politique linguistique a été exclue du champ d'application de la clause dérogatoire, ce qui n'était pas le cas des libertés fondamentales admises dans une société démocratique, comme la liberté de parole ou d'association qui sont susceptibles, elles, d'être restreintes en vertu de cette clause!

c) La lutte aux droits collectifs. En certains milieux on commence à mesurer un des effets pervers de la charte sur la société canadienne: l'hypertrophie des droits individuels qui conduit à des attitudes fondées sur un égoïsme forcené et à des exigences qui frisent parfois l'absurde. En ce qui concerne le Québec, l'effet est davantage pervers du fait qu'il introduit, dans la dynamique politique du pays, une opposition systémique entre droits individuels et droits collectifs, les premiers étant valorisés par la charte et hissés au niveau de quasi-dogmes, alors que les seconds sont implicitement vus comme une distorsion de la démocratie libérale. Pourtant de tels droits collectifs sont particulièrement pertinents, essentiels même, pour un peuple comme celui du Québec, minoritaire en Amérique du Nord (à peine 2% de la population totale), et, pour cette raison, soucieux de protéger et de promouvoir ses caractéristiques propres en matière de langue, de culture et d'institutions. On aboutit ainsi à des situations où il n'est théoriquement pas exclu qu'un individu se serve avec succès de la charte pour opposer son droit personnel, présumé absolu, à des protections collectives, à des législations ou à l'action d'organismes dont le gouvernement du Québec a cru opportun de doter sa population, justement parce qu'elle risquerait autrement de se trouver dans une situation encore plus précaire.

d) L'isolement du Québec. Ces atteintes à l'intégrité des compétences du Québec ont été perpétrées à la faveur d'un isolement planifié de la délégation québécoise à la conférence de novembre 1981. Comme on a pu le constater par la suite, le procédé utilisé contre ses représentants provinciaux a joué (et joue encore) un rôle considérable dans le jugement négatif que portent la majorité des Québécois francophones sur les règles du jeu en vigueur dans le présent régime.

Devant l'impasse ainsi créée et peut-être aussi à cause d'un certain sentiment de culpabilité, maints politiciens et observateurs du reste du Canada ont voulu, par la suite, justifier ou, du moins, excuser ce geste sans précédent en prétendant que pratiquement tous les députés fédéraux venant du Québec étaient d'accord avec le coup de force, ou en alléguant que l'option politique du gouvernement québécois de l'époque lui interdisait, de toute façon, de coopérer à la réforme du fédéralisme et que, par conséquent, mieux valait ne pas s'embarrasser de la présence de ses représentants. Ce raisonnement oublie trois faits. D'abord, on l'a dit, la ronde constitutionnelle de 1980-1981 n'a tenu aucun compte de ce que les Québécois avaient compris des promesses référendaires de renouvellement du régime. Ensuite, nul gouvernement québécois, même fédéraliste, n'aurait accepté une diminution de ses compétences constitutionnelles, surtout en matière de langue, sous prétexte d'amélioration du régime. Enfin, si on s'était conduit correctement par rapport au Québec, pourquoi alors a-t-on essayé, par l'accord du lac Meech, de «corriger l'injustice de 1981 » comme on le disait?

C- Le pouvoir judiciaire

Longtemps la majorité du public tint pour acquis que les juges formaient, dans notre société, un groupe de sages sachant s'extraire des situations immédiates et conflictuelles, jouissant d'une impartialité rare et rendant ses décisions à partir de raisons objectives. Cette perception idyllique du pouvoir judiciaire n'a jamais été totalement juste et on peut dire, ces temps-ci, qu'elle est en voie d'effritement. On respecte encore les juges, ne serait-ce qu'à cause de leur pouvoir, mais on n'a plus pour eux, ni d'ailleurs pour les autres professions, la déférence béate des années d'antan.

Les juges de la Cour suprême échappent encore un peu mieux que les autres à cette baisse de considération, mais le phénomène les touchera eux aussi tôt ou tard. Le fait est qu'ils sont humains, c'est-à-dire influencés, quoi qu'on dise, par leur tempérament, par les valeurs du milieu d'où ils proviennent et par leurs propres convictions; ces influences ne peuvent qu'affecter leurs décisions lorsque, comme c'est souvent le cas en matière constitutionnelle, la marge d'interprétation est large. Ce facteur est de fait si présent que souvent l'on sait en gros, par avance, dans quel sens iront les décisions de tel ou tel candidat au poste de juge. C'est pourquoi, aux États-Unis par exemple, aussi bien qu'au Canada, les autorités publiques voient toujours à choisir ceux, parmi les candidats possibles, qui épousent le mieux leur idéologie(3).

Au Canada, la majorité des juges de la Cour suprême viennent de l'extérieur du Québec et sont choisis par Ottawa, c'est-à-dire, en pratique, par le premier ministre fédéral qui, évidemment, nommera à ce tribunal des personnes susceptibles de soutenir les orientations de son gouvernement et d'appuyer les valeurs dont celui-ci se fait le protagoniste. Non seulement ces juges sont tous partisans du fédéralisme, mais les chances sont qu'ils partagent, sur ce régime, les vues du premier ministre qui les désigne, prédisposition qui les amènera normalement à rendre des décisions lui convenant. Qui plus est, ces décisions, lorsqu'elles sont d'ordre constitutionnel, seront rendues en fonction de dispositions dont on a vu, plus haut, quelles consacraient la prééminence fédérale. Depuis 1982, on y a ajouté une charte des droits qui contrevient aux pouvoirs du Québec en matière linguistique.

D- Des programmes discutables

Il est logique de s'attendre à ce que les dispositions législatives et autres qui «programment» le régime, et les règles du jeu qui en procèdent, aient graduellement conduit à la mise en oeuvre de mesures d'origine fédérale qui n'ont pas correspondu aux besoins du Québec et même qui lui ont nui. En effet - et le coup de force constitutionnel de 1980-1982 est là pour le prouver - mais, concernant ce genre de sujet, une observation est de mise, une question surgit et une réponse se dégage.

a) Une observation. N'importe quelle province peut prouver que telle décision fédérale a entraîné pour elle des retombées négatives, ou découvrir des mesures dont l'impact positif s'est concrétisé surtout hors de son territoire. On peut également démontrer de manière a priori crédible que les décisions fédérales en matière d'énergie, de transport ou de communications, aussi bien que les politiques culturelles ou celles qui ont trait au développement régional ont porté préjudice au Québec ou, au contraire, qu'elles lui ont comparativement été plus bénéfiques qu'aux autres provinces.

L'approche «coûts-bénéfices» peut s'appliquer à peu près partout et sert souvent à renvoyer dos à dos critiques et défenseurs du fédéralisme, comme si les «scandales» dénoncés par les uns trouvaient leur correction dans les avantages proclamés par les autres. On risque fort de s'enferrer dans l'argumentation partisane et tronquée dès lors qu'on se met à dresser de part et d'autre des listes de récriminations ponctuelles, car, pour tout problème soulevé, il existe des répliques, fondées ou non. Prenons le cas des flux financiers, dossier débattu depuis le début des années 1960 et où il s'agit de mesurer si Québec reçoit plus ou moins d'Ottawa qu'il n'y verse. La réponse dépendra des dépenses et ressources prises en compte, des critères d'évaluation utilisés et des périodes retenues. Autant dire que les querelles de chiffres peuvent «prouver» n'importe quoi et son contraire.

b) Une question. Le discours politique courant identifie aisément des décisions fédérales dont le Québec a souffert ou souffrira: Mirabel; Collège militaire de Saint-Jean, etc. Il a aussi dénoncé les coûts et l'inefficacité des chevauchements fédéraux-provinciaux; les politiques de la Banque du Canada qui ont traditionnellement été déterminées en fonction de la conjoncture économique ontarienne; les généreuses subventions fédérales aux cultivateurs de l'Ouest par rapport à celles destinées aux Québécois; les investissements d'Ottawa dans Hibernia qui n'ont pas grand-chose de comparable au Québec; la faible part des dépenses fédérales en recherche reçue par le Québec; la présence obstinée d'Ottawa en formation professionnelle; la construction de la Voie maritime du St.-Laurent qui a surtout profité à l'Ontario (même chose pour le pacte automobile); les gouvernements des autres provinces qui, dans le passé, n'ont pas respecté les droits de leurs citoyens d'expression française et qui, encore aujourd'hui, se montrent peu empressés à les reconnaître, etc. Le même discours politique pourrait également s'en prendre aux programmes fédéraux d'immigration qui, pendant des générations, ont visé à accroître la population anglophone du Canada en négligeant quasi totalement le monde francophone. Il serait facile d'allonger la liste au point, pourquoi pas, d'y ajouter la tentative récente d'interdire l'importation de fromages à base de lait crû, surtout consommés au Québec, et le cadeau d'un milliard de dollars consentis aux provinces maritimes en échange de leur adhésion à la TPS «nationale»(4).

En étudiant cette liste, d'aucuns se demanderont toutefois pourquoi tant de Québécois en concluent qu'il faille obligatoirement soit modifier radicalement le régime fédéral canadien, soit en sortir. Car, estiment-ils, pratiquement toutes les critiques contenues dans la liste procèdent de mauvaises décisions, d'erreurs d'appréciation ou de bévues de politiciens de passage, gestes regrettables sans doute, mais qui peuvent pour la plupart être corrigés ultérieurement et dont, avec de la bonne volonté et des programmes mieux adaptés, il est possible d'empêcher la répétition.

En d'autres termes, en admettant qu'elles soient toutes justifiées et fondées, ces critiques ne pourraient, selon ce raisonnement, atteindre le régime fédéral lui-même; elles ne concerneraient que ses gestionnaires, politiciens et partis fédéraux qui (cela, on est d'emblée prêt à l'admettre) ont commis maintes erreurs de parcours, erreurs dont leurs successeurs sont devenus plus conscients. Bref, dans cette perspective le fédéralisme ne serait pas en cause.

Alors, la question se pose: qu'est ce donc au juste que le Québec reproche depuis tant d'années au régime fédéral actuel?

c) Une réponse. Contrairement à ce que beaucoup, dans le reste du Canada, peuvent penser, les orientations politiques des Québécois ne résultent pas d'abord des déceptions et frustrations que leur auraient causées la mauvaise gestion des dossiers sectoriels Québec-Ottawa. Certes, elles jouent un rôle, et les politiciens du Québec s'en servent à l'occasion pour illustrer les défauts de fonctionnement et les injustices du régime. Il n'en reste pas moins, toutefois, que la majorité de ceux des Québécois qui souhaitent une réforme en profondeur du fédéralisme ou qui sont souverainistes n'en sont pas arrivés à de telles conclusions parce qu'Ottawa aurait versé moins d'argent au Québec qu'il n'en a reçu, ou à cause des chevauchements fédéraux-provinciaux, ou pour des motifs du genre.

En fait, la crise canado-québécoise actuelle tient à des facteurs de loin beaucoup plus fondamentaux que ceux-là.

IV- Une succession d'échecs

Pendant plusieurs décennies, les conceptions canadienne-anglaise et québécoise du fédéralisme ont tant bien que mal pu coexister parce que les fonctions gouvernementales étaient minimes par rapport à ce qu'elles sont devenues depuis le milieu du présent siècle. Les frictions et les conflits n'avaient pas l'acuité et la fréquence qu'on leur connut par la suite. Il y avait moins d'empiétements fédéraux.

Avec l'avènement du Welfare State, la situation évolua rapidement. La question se posa alors de plus en plus de savoir qui, des gouvernements provinciaux ou de celui d'Ottawa, devait, dans tel ou tel domaine stratégique, exercer un leadership économique, culturel, social et politique.

A- La contestation du régime

En réalité, la question se posa presque exclusivement au Québec. Les provinces anglophones jugeaient naturellement que ce leadership devait appartenir au gouvernement central, leur National Government. Les Québécois virent plutôt, dans la tendance à l'accentuation du pouvoir central qui se produisit surtout à compter de l'après-guerre, une sorte de déviation ou, pire, de mépris envers un des objectifs initiaux du régime: l'autonomie des provinces en général et celle du Québec en particulier. Ils conclurent que les Canadiens anglais et le gouvernement fédéral perdaient de vue l'esprit du fédéralisme authentique.

Jusqu'à 1960, les dirigeants québécois tentèrent de résoudre le problème en invoquant la protection qu'était censée garantir la constitution du pays à l'exercice des compétences provinciales. D'où l'insistance des politiciens du temps, en particulier de Maurice Duplessis, sur le droit du Québec à l'autonomie. Les succès ne furent pas à la mesure des aspirations et des efforts. Cette époque vit en effet Ottawa utiliser à fond son pouvoir de dépenser pour intervenir dans des champs provinciaux. De plus en plus le fédéralisme canadien se conformait aux volontés canadiennes-anglaises et fédérales.

Avec la Révolution tranquille, la stratégie québécoise évolua vers une approche davantage fondée sur la prise d'initiatives, sur la clarification des attributions de chaque ordre de gouvernement, sur la réclamation de pouvoirs nouveaux pour le Québec, découlant de sa vocation particulière au Canada et en Amérique du Nord, et, en conséquence, sur la redéfinition de son statut politique.

Cette façon de voir, partagée des segments de plus en plus nombreux de la population du Québec, amena à remettre en cause non pas uniquement le fonctionnement du régime fédéral, mais aussi ses tendances profondes, les autres provinces s'en montrant au contraire assez satisfaites et se bornant à des réclamations sectorielles moins ardentes et plus limitées. La contestation québécoise toucha pratiquement tous les domaines d'intervention gouvernementale.

On déborda ainsi, et de beaucoup, l'ancienne notion d'«autonomie provinciale». A cause des défis multiples posés par les problèmes contemporains et les exigences d'une interdépendance croissante, les Québécois dans leur ensemble en vinrent à constater qu'une société ne peut plus simplement se protéger, encore moins se replier sur elle-même, sous peine de laisser agir sur elle des dynamismes issus d'ailleurs, la passivité conduisant tôt ou tard à la dilution de son identité. Pour se réaliser, cette société devait désormais prévoir, agir, prévenir, inventer, intervenir.

De défensive qu'elle était jusqu'au milieu des années cinquante, I'«autonomie» devint plus positive. Elle devint en pratique synonyme obligé de «contrôle de ses propres affaires». Le «Maîtres chez nous» du régime Lesage symbolisa cette nouvelle attitude. Naquirent, à la fois, un esprit d'ouverture et une volonté d'affronter, et même de profiter, des conjonctures nouvelles. Politiquement, la nouvelle approche (qui ne contredisait pas l'ancienne, mais l'approfondissait) signifia que, face à l'avenir, il revenait au gouvernement du Québec et aux institutions québécoises de déterminer les conditions de l'interdépendance du peuple québécois avec ses voisins. Corollaire: cette responsabilité ne pouvait pas relever d'un autre ordre de gouvernement, celui d'Ottawa, où ce peuple serait toujours minoritaire.

Confirmée par les demandes réitérées des autorités québécoises qui réclamaient une révision majeure du cadre fédéral, cette approche créa de la perplexité et de l'inquiétude à Ottawa et dans le reste du Canada («What does Québec want?»). Elle fut à l'origine, en février 1968, d'une première grande ronde de discussions constitutionnelles, qui sera suivie de plusieurs autres. On avait déjà traité de constitution dans le passé, mais en se fixant des objectifs bien plus modestes; désormais, on verrait beaucoup plus grand, on tenterait autre chose.

Quatre fois au cours des trente dernières années les circonstances amenèrent Ottawa et les autres provinces à procéder à des tentatives de révision globale. Chaque fois on s'interrogea sur la place du Québec et sur la nature du Canada: février 1968 à juin 1971 (conférence de Victoria); juin 1980 à mars 1982 (pourparlers post-référendaires); mai 1987 à juin 1990 (Meech); et 1992 (Charlottetown). Sans être aussi ambitieuses, d'autres tentatives eurent également lieu en 1974-1976 et 1978-1979.

Or l'expérience vécue par le Québec au cours de ces années est extrêmement significative. Il s'en dégagea des leçons qui, dans une très large mesure, contribuèrent à la croissance du mouvement souverainiste.

B- Le refus

Sauf quelques arrangements administratifs toujours susceptibles, par définition, d'être révoqués, Ottawa et les autres provinces ont toujours refusé de modifier le cadre fédéral ou la constitution canadienne dans le sens voulu par le Québec, à tel point que, sur ce plan et à maints égards, la situation est pire aujourd'hui quelle ne l'était au départ. Plus précisément:

1) Chaque tentative de révision constitutionnelle s'est terminée sur un échec pour le Québec, soit à cause de l'avortement du processus (Victoria en 1971), soit par suite du mépris des promesses formulées à son endroit (discussions postréférendaires de 1980-1981), soit par un rejet de ses demandes minimales (Meech en juin 1990), soit par une dilution encore plus accentuée de ces demandes (Charlottetown en 1992).

2) Aucune n'a conduit à la satisfaction des réclamations traditionnelles du Québec en matière de partage des pouvoirs ni à une modification de son statut ni, encore moins, à la reconnaissance formelle du peuple québécois.

3) A ces réclamations, le Canada anglais et Ottawa ont toujours directement ou indirectement opposé un principe tiré de leur conception du fédéralisme: l'égalité des provinces et, par conséquent, l'impossibilité pour une d'entre elles - le Québec en l'occurrence - de jouir d'un statut spécial ou particulier, ou de disposer de pouvoirs dont, pourtant, les autres n'auraient pas besoin.

4) A chaque fois, le gouvernement central et les autres provinces ont profité des pourparlers pour orienter graduellement le processus vers la satisfaction de leurs propres priorités, aux dépens de celles du Québec.

Ce dernier point exige quelques précisions:

a) L'exercice constitutionnel de 1968-1971 a été entrepris à cause des demandes et réclamations exprimées avec force, depuis des années, par les porte-parole québécois. Tant sous Duplessis, que sous Lesage et Johnson, celles-ci émanaient à peu près exclusivement de la nécessité de plus en plus pressante de réorganiser le partage des pouvoirs au Canada de manière à redéfinir le rôle et la place du Québec au sein du régime fédéral. L'initiative souleva des espoirs chez les Québécois, mais, au cours de l'exercice, Ottawa et les autres provinces avancèrent des positions qui prirent graduellement le dessus sur celles du Québec. De telle manière qu'à la fin, en juin 1971, le Québec n'eut d'autre choix que de refuser la charte de Victoria qui convenait aux autres provinces et à Ottawa, mais ne contenait rien d'attrayant pour lui: elle maintenait le statu quo dans le partage des pouvoirs.

b) En 1980-1981, ce fut beaucoup plus grave. Comme on l'a vu plus haut, non seulement les réclamations du Québec, bien qu'elles fussent largement connues, restèrent-elles lettre morte malgré la promesse de renouvellement du fédéralisme auquel s'étaient engagées à tenir, advenant un Non, les autorités fédérales pendant la campagne référendaire de mai 1980, mais des changements constitutionnels majeurs réduisant les compétences du Québec furent adoptés sans son consentement. Par contre, les desiderata fédéraux (charte des droits) et ceux des provinces anglophones firent partie du projet retenu, sur lequel, on le sait, celles-ci s'entendirent avec Ottawa, en novembre 1981, en l'absence voulue du Québec.

c) En juin 1990, pour faire accepter par les autres provinces l'accord plus que modeste du lac Meech (il donnait suite à certaines demandes présentées dès le départ comme «minimales» par le premier ministre Bourassa lui-même), on essaya, via le «rapport Charest», d'y ajouter diverses rubriques qui en atténuèrent encore la portée déjà limitée. Malgré tout, l'entreprise échoua. Les Québécois purent constater, sur la foi de nombreuses déclarations et de plusieurs sondages, que l'opinion publique dans le reste du Canada était résolument hostile à la reconnaissance du concept de «société distincte» pour le Québec, et ce même si l'inclusion de cette notion dans la loi fondamentale du Canada n'aurait valu au Québec aucune attribution constitutionnelle nouvelle.

d) En 1992, on assista à l'éclosion de l'accord de Charlottetown qui, pour le Québec, allait encore moins loin que Meech: il banalisait comme jamais la notion de «société distincte», tout en faisant une place considérable à la question autochtone. De peur d'avoir, en cas d'échec, à tenir un référendum sur la souveraineté, M. Bourassa dut en outre, in extremis, consentir à un projet de réforme du Sénat dont personne n'avait encore jamais discuté au Québec. Consultés, tant le reste du Canada que le Québec rejetèrent néanmoins l'accord de Charlottetown en octobre de la même année, le premier parce que le projet lui paraissait, entre autres lacunes, trop généreux envers le Québec, le second pour des raisons exactement contraires.

Une conclusion s'impose: la négociation constitutionnelle n'a historiquement abouti qu'à des échecs et à des frustrations. Le constat fait tellement partie, dorénavant, de l'imaginaire populaire canadien et québécois que le processus est à peu près complètement discrédité.

V- Des stratégies piégées

Le refus constant opposé aux réclamations du Québec s'explique d'abord et avant tout par les facteurs identifiés précédemment: divergences sur la nature et le but du fédéralisme, égalité obligatoire des provinces, francophones considérés comme une grosse minorité ethnique, etc.

Paradoxalement, la faillite du processus constitutionnel s'explique aussi par les stratégies dont les défenseurs du régime se servent pour éviter de reconnaître concrètement la spécificité du Québec et sa situation particulière en Amérique du Nord. En cherchant à le relativiser ou même à l'esquiver pour ne pas avoir à l'affronter, ils obscurcissent la nature réelle du problème à résoudre et, en laissant la situation s'aggraver, ils se piègent eux-mêmes et le Canada avec eux.

A- La culpabilisation

On applique ici la vieille règle du «deux poids deux mesures». Des comportements qui sont tolérables, permis ou recommandables de la part du reste du Canada deviennent répréhensibles, inadmissibles ou franchement condamnables dans le cas du Québec.

Le nationalisme québécois est souvent vu par ses adversaires non pas comme l'expression d'un patriotisme normal, mais comme une attitude fondée sur des réflexes défensifs d'ordre essentiellement négatif. Par contre, le nationalisme canadien, même quand il tend à nier la spécificité québécoise, est sensé s'inspirer d'un remarquable esprit d'ouverture et s'inscrire dans la modernité. Ainsi, pour peu que les québécois mettent l'accent sur un fait aussi indéniable que le caractère francophone du Québec, on les accusera volontiers de racisme et on les soupçonnera de rejeter les anglophones aussi bien que les immigrants actuels ou futurs. On ne s'opposera pas non plus beaucoup au fait qu'Ottawa finance et stimule la Fête du Canada, la distribution massive de drapeaux canadiens ou des événements multiculturels, mais on verra d'un bien mauvais oeil, et on dénoncera même, l'encouragement que peut donner le gouvernement québécois à des manifestations soulignant tel moment de l'histoire du Québec ou tel aspect de sa culture.

L'objectif - on le retrouve aussi dans ce qui suit - est de culpabiliser les Québécois et de les convaincre qu'il est pour eux déplacé, voire malsain, d'affirmer leur caractère propre. Ce que tous les autres peuples du monde peuvent faire et font, on souhaiterait que les Québécois s'en privent.

B- L'amalgame

Autre méthode, l'amalgame: on met sur le même pied, comme si elles étaient identiques, la question québécoise et n'importe quelle autre question pouvant concerner telle province ou telle population du Canada. Ainsi:

on assimile les positions québécoises, qui datent depuis longtemps et touchent une multitude de domaines, à celles de telle ou telle province sur un point donné (par exemple les pressions albertaines de 1975-1980 en faveur des droits provinciaux sur le pétrole ou, plus récemment, celles de la Colombie britannique sur les pêcheries), comme si, dans tous ces cas, il s'agissait de simples réclamations sectorielles attribuables à la situation du moment;

on assimile la situation des francophones des autres provinces à celle des anglophones du Québec, comme si le sort des uns et des autres était comparable; de façon générale, on assimile les demandes québécoises, dont les racines historiques sont anciennes, aux pressions régionalistes qui se font occasionnellement jour ici ou là au Canada, comme si, dans l'un et l'autre cas, il s'agit d'une manifestation éphémère de mauvaise humeur.

En plus de devenir de la sorte prisonnier d'une doctrine selon laquelle tout ce qui peut être consenti au Québec doit aussi pouvoir l'être aux autres provinces, on nie la spécificité du Québec et on exclut comme non pertinente toute solution d'ordre constitutionnel qui pourrait en tenir compte.

C- La diversion

Toujours pour esquiver le problème québécois, on a recours à des techniques de diversion.

1) Les «premières nations». La plus connue, parce qu'elle est plus récente, est l'intérêt soudain et quelque peu suspect démontré envers les réclamations autochtones par un Canada anglais que, jusqu'à ce moment, elles avaient laissé, pour dire le moins, plutôt indifférent.

Les difficultés des autochtones sont réelles, et il ne faut pas en traiter comme si elles étaient fabriquées pour les besoins de la cause, mais les Québécois les ont vues surgir dans l'ordre du jour constitutionnel en remplacement de leur propres réclamations dorénavant reléguées à l'arrière-plan, sinon oubliées. On vit même des politiciens, des éditorialistes et des commentateurs, admettre d'emblée, comme allant de soi, l'existence et les droits de nations autochtones de quelques milliers de membres, alors qu'ils s'obstinaient toujours à rejeter toute modification constitutionnelle qui aurait, quant au partage des pouvoirs, reconnu la spécificité d'un peuple qui en comptait sept millions! Et, plus étrange encore, aussitôt que ces mêmes gens avaient l'impression que, pour une raison ou pour une autre, la crise Canada-Québec se calmait temporairement, leur attachement envers les autochtones devenait moins tonitruant. Attachement qui, aussitôt que l'adhésion à la souveraineté semblait dangereusement croître, revenait toutefois à la surface, par exemple sous forme d'un appui bruyant aux réclamations territoriales dites incontournables des autochtones (alors qu'on considérait contestables, exagérés ou négligeables les «prétentions» des millions d'autres Québécois à l'inviolabilité de leur sol).

Ce genre d'appui aux revendications autochtones, la manière dont il s'exprimait, le moment choisi pour le faire connaître et l'usage qu'en faisaient des politiciens convainquirent bien des Québécois qu'il s'agissait de tentatives de diversion.

2) Les otages. Pour culpabiliser les Québécois et les détourner de leurs aspirations, on s'est amplement servi du sort effrayant qui, évoque-t-on, menacerait les francophones des autres provinces(l) si jamais il advenait que le Québec acquière un statut particulier ou, pis encore, la souveraineté. Ce type de raisonnement vise à dresser les francophones du Canada les uns contre les autres. Il en révèle surtout beaucoup sur le respect prétendu absolu des droits de l'homme qui est sensé être l'apanage des fédéralistes dits orthodoxes qui, laissent-il croire, seraient spontanément prêts à «se venger» sur les Canadiens français des autres provinces si les gestes du Québec leur déplaisent. Par contre, ces mêmes défenseurs du système n'hésitent jamais à blâmer les Québécois pour leur supposé manque d'égards à l'endroit de leur minorité anglophone dont, pour autant qu'on sache, le sort n'est pas si déplorable...

3) Le multiculturalisme. Toute admission que le Canada repose historiquement sur la dualité franco-anglaise est porteuse de remises en question; elle peut en effet, et a effectivement, fourni aux positions réformatrices québécoises une base sérieuse. De façon à masquer une réalité aussi potentiellement séditieuse et à la priver de poids, il fallait donc redéfinir le pays autrement. C'est pourquoi, depuis quelques années, on présente la société canadienne comme le résultat d'un heureux multiculturalisme dont la «minorité» francophone ne constitue qu'une des nombreuses composantes. Cette utile manière de voir néglige un fait bien concret: les «multiculturels» non francophones ou non anglophones adoptent en fait l'anglais comme langue commune et partagent la conception du fédéralisme préconisée par Ottawa et le Canada anglais.

D- Les échappatoires

Plutôt que de les attaquer de front, on préfère relativiser les positions défendues par le Québec en s'appuyant sur des échappatoires.

1) Les arrangements administratifs. Un phénomène curieux s'est produit à la suite du rejet référendaire de l'accord de Charlottetown en 1992 et à la lumière de l'expérience constitutionnelle de la dernière génération. La classe politique d'allégeance fédéraliste est soudainement venue à la conclusion que, contrairement à ce qu'on avait cru jusque-là, la solution des problèmes fédéraux-provinciaux, et particulièrement celle de la question Québec-Canada, passait non plus par une réforme du régime, impossible à réaliser, mais par la mise au point d'arrangements administratifs. En d'autres termes, comme on ne pouvait résoudre les problèmes, on allait s'en servir comme solutions!

Dans tout régime fédéral et dans le cours normal des choses, les instances politiques sont appelées à conclure entre elles une multitude d'ententes portant sur une variété de sujets. Si pratiques soient-ils en certaines circonstances, ces accords administratifs ont une caractéristique commune: ils peuvent être révoqués par les parties ou même, ce qui est plus grave, par l'une d'elles agissant unilatéralement. Ce fut le cas au Canada récemment en ce qui concerne le financement fédéral des programmes à frais partagés: Ottawa a réduit sa quote-part malgré l'opposition des provinces. La durée d'une entente n'est pas non plus une garantie: celle des années 1920 confiant la gestion des pêcheries au Québec disparut quand, presque une soixantaine d'années plus tard, Ottawa sentit le besoin de la reprendre pour créer Pêches et Océans Canada.

Prétendre, dans ces conditions, que de tels arrangements pourraient servir de substituts «pragmatiques» à une transformation du régime, c'est, au mieux, esquiver le fond du problème et, au pire, se moquer des gens. Car, dès lors qu'on commence à dire qu'on peut résoudre le problème en évitant la voie politique, c'est-à-dire constitutionnelle dans le cas présent, on annonce préférer s'en tenir à un arbitraire qui donnera l'occasion, la conjoncture le permettant, au pouvoir fédéral de reprendre le dessus. S'imaginer qu'il y a, dans les arrangements administratifs, une voie prometteuse et y croire, c'est ne pas comprendre la nature de la contestation québécoise

2) Le balancier. Comme il est difficile de mettre en doute l'existence du peuple québécois et la logique qui amènerait à reconnaître ce fait dans la constitution et à en accepter les conséquences politiques et institutionnelles, on a, dans ce cas aussi, eu recours à divers faux-fuyants. Devant les entreprises dominatrices d'Ottawa, on affirma, par exemple, qu'elles ne pouvaient durer et qu'elles seraient bientôt freinées car, disait-on, le fédéralisme canadien évoluait selon des phases de centralisation et de décentralisation. Telle poussée fédérale serait donc compensée, un peu plus tard, par une pression inverse de même intensité en provenance, cette fois, des provinces. Et ainsi de suite. En fait, il n'est jamais arrivé qu'Ottawa ait remis intégralement aux provinces les domaines d'activité où ses grands pouvoirs d'intervention et une utilisation habile des circonstances lui avaient permis de pénétrer.

Adapté, l'argument sert encore aujourd'hui. Certains pensent que le fédéralisme se décentralisera de lui-même en raison des difficultés financières actuellement éprouvées par Ottawa. C'est oublier que la tendance dominatrice de l'establishment fédéral, dans la mesure où elle serait temporairement freinée, demeure, et qu'elle se manifestera de nouveau sitôt que la situation aura changé; elle se maintient d'ailleurs ces temps-ci, comme on a pu le constater pour les valeurs mobilières ou la TPS.

De la même manière, on allègue les positions dites «autonomistes» des conservateurs au pouvoir en Alberta et en Ontario comme preuve que d'autres provinces sont maintenant aussi hostiles que le Québec aux interventions fédérales intempestives. Ici on oublie que ces administrations de droite en ont davantage contre l'ampleur du secteur public que contre les prérogatives, selon elles normales, du National Government of Canada.

3) L'impossible statu quo.

A l'encontre de ceux qui préconisent des modifications en profondeur au régime actuel, on avance souvent l'argument selon lequel il est de leur part chimérique de s'en prendre au statu quo pour la bonne raison que celui-ci n'existe tout simplement pas. En effet, affirme-t-on, le fédéralisme canadien change constamment et sait s'ajuster aux conditions nouvelles.

Ce point de vue est tout à fait juste, mais il lui manque l'essentiel: le régime évolue, oui, mais en obéissant à sa dynamique interne (grands pouvoirs fédéraux, etc.) et à la volonté de la majorité (reste du Canada). Or c'est précisément ce genre d'évolution qui a conduit le Québec à le remettre en cause.

4) Les correctifs ponctuels. Comme autre preuve que le régime évolue dans le bon sens, on mentionne que le gouvernement central n'est pas, dans le passé, demeuré insensible aux réclamations québécoises. Le fait est cependant que la plupart des mesures fédérales ostensiblement conçues à l'époque pour plaire aux Québécois ont été soit symboliques (comme l'hymne national ou le drapeau), soit consenties pour atténuer les pressions (par exemple, la Loi sur les langues officielles - qui visait d'ailleurs plus le Canada français que le Québec). Ces mesures ne sont pas mauvaises, c'est sûr, mais à peu près aucune n'a été l'aboutissement du fonctionnement normal du régime; leur but était plutôt de désamorcer temporairement des crises réelles ou appréhendées.

On se dit aussi ouvert à des comportements nouveaux. Il est question, par exemple, d'un retrait d'Ottawa de domaines comme les mines, le tourisme, les forêts, la formation professionnelle, ou même d'une limitation du pouvoir fédéral de dépenser. Ce qu'on ne dit pas c'est, d'une part, que les domaines visés sont déjà de compétence provinciale, mais surtout, d'autre part, que le «départ» d'Ottawa pourrait se faire sans compensation financière adéquate et qu'il supposerait néanmoins le maintien de normes dites «nationales» (qualifiées maintenant de «principes directeurs»), particulièrement dans le cas du pouvoir de dépenser. Ce type de démarches n'a pas beaucoup d'avenir. De moins en moins de Québécois sont enclins à accorder du crédit à quelque réformette qu'on leur présenterait comme la panacée du siècle. Ils sont devenus politiquement sophistiqués.

5) Le fossé politiciens-électorat. Autre parade: les réclamations émanant du Québec, les remises en question du cadre fédéral et les demandes de reconnaissance constitutionnelle du peuple québécois seraient essentiellement le fait, prétend-on, d'une strate activiste et ambitieuse de politiciens et de technocrates provinciaux moins soucieux du bien-être de la population que de l'accroissement de leur influence personnelle et de leur prestige. Les positions du Québec, en ce qui a trait à sa relation avec le reste du Canada, seraient complètement étrangères aux préoccupations du «monde ordinaire». Elles ne seraient qu'une invention nuisible à l'équilibre canadien. Dans la même veine, on ajoute aussi volontiers que, hormis les intellectuels et la gent politique, les questions constitutionnelles n'intéressent pas le public et que, de toute façon, on n'y trouvera pas les réponses aux vrais problèmes du pays.

On peut douter de la valeur de telles observations quand elles viennent de personnages fédéraux et autres qui disent, eux, vraiment représenter la population et connaître ses priorités, mais qui, depuis vingt ou trente ans, ont jugé opportun de consacrer des trésors d'énergie et des tonnes d'astuces à façonner le régime fédéral à leur convenance (Victoria, «rapatriement», Meech, Charlottetown ...) .

5) Le pouvoir politique «périmé». Pour neutraliser les réclamations québécoises, on en est venu, ces dernières années, à prétendre que l'insistance sur le partage fédéral-provincial des pouvoirs ou sur le respect des compétences constitutionnelles était des préoccupations dépassées. L'accroissement de l'interdépendance, le poids des contraintes internationales et l'émergence de nouveaux mais puissants intervenants privés auraient rendu largement caduc le pouvoir politique et réduit la capacité d'action de ses détenteurs. De la même manière, l'état-nation serait devenu anachronique.

Si ces constatations sont fondées, pourquoi les détenteurs du pouvoir politique fédéral tiennent-ils tellement à leurs prérogatives? Et n'essaient-ils depuis toujours de créer une sorte d'état-nation canadien?

E- La désinformation

Il est impossible de passer ici sous silence un élément de la question globale qu'il est plus difficile de cerner, mais qui doit entrer en ligne de compte pour quiconque veut se faire une image exacte de la réalité. Au cours des dernières années, et en particulier chaque fois qu'une problématique plus critique surgissait au Canada, la réputation et la bonne foi du Québec ont été dépréciées, voire diffamées, à l'extérieur sans que les services fédéraux interviennent pour rétablir objectivement les faits. Bien au contraire, il s'est même produit des cas où ces services ont discrètement nourri et encouragé les interprétations négatives à l'endroit du Québec.

Les calomnies ont été surtout manifestes à propos de:

la politique linguistique du Québec (présentée comme un bannissement sectaire de l'anglais, langue du commerce international, une anomalie incompréhensible dans le contexte nord-américain et un comportement rétrograde);

l'attitude du Québec sur les autochtones (dont on a dit qu'ils étaient harcelés par les francophones québécois racistes, notamment les «séparatistes»);

la souveraineté (décrite comme une volonté aveugle de construire des frontières étanches autour du Québec, de pratiquer l'autarcie, de chasser les investisseurs étrangers, d'expulser les anglophones et les allophones, etc.);

le rôle économique du gouvernement québécois et de ses société d'État (phénomène interprété comme la résultante d'un dogmatisme socialiste suspect);

les relations internationales du Québec (qui visaient, laissait-on entendre à l'époque, à le placer dans l'orbite d'influence de la France qui reconquerrait ainsi son empire d'Amérique);

en général, toute initiative québécoise axée sur la spécificité de sa population.

Ces calomnies circulaient d'autant mieux aux États-Unis que la communauté de langue permettaient à des médias et à des personnalités anglophones du Canada, politiques, financières ou littéraires, de servir de sources d'information et, par là, de véhiculer dans ce pays une interprétation erronée et malveillante de la réalité québécoise.

Il existe une autre sorte de désinformation. Elle consiste, pour certains tenants du fédéralisme actuel, à se faire les interprètes des aspirations québécoises et, dans l'espoir de les faire accepter, à les «désamorcer» devant des auditoires hostiles. On a procédé et on procède encore ainsi à propos de la notion de société distincte (ou une autre du genre) en assurant, promettant et garantissant aux anglo-canadiens que son insertion dans la constitution n'entraînerait aucun, mais vraiment aucun, accroissement des pouvoirs du Québec. Bref, que la notion de société distincte est uniquement cosmétique et qu'elle n'aurait aucune, mais vraiment aucune, portée pratique.

Cette approche est trompeuse et ne peut que mettre dans l'embarras ceux qui l'utilisent. Car, de deux choses l'une. Ou bien la notion de société distincte ne signifie rien de concret (c'était le cas dans l'accord du lac Meech et, encore plus, dans celui de Charlottetown), et alors l'opération devient insultante pour les Québécois qui, à terme, ne seront pas dupes de la manoeuvre; en outre, on peut être certain que l'insertion dans la constitution d'une notion aussi insignifiante ne résoudrait en rien, à terme, le problème Canada-Québec. Ou bien, au contraire, il s'agit de donner un sens à la notion et, dans ce cas, il est évident qu'elle devrait affecter le partage des pouvoirs et le statut du Québec. Si les premières réactions des Québécois au défunt accord du lac Meech ont été favorables, c'est précisément parce qu'ils eurent un temps l'impression que la notion de société distincte aurait une portée réelle sur le partage des pouvoirs, ce que d'ailleurs leur affirmait le gouvernement de l'époque, contrairement au texte même de l'accord qui disait exactement l'inverse.

F- L'usure et l'intimidation

Considérant qu'il est impossible de résoudre le problème Canada-Québec dans le cadre du présent régime, certains ses défenseurs adoptent l'un ou l'autre de deux attitudes.

Sans jamais le reconnaître clairement, les uns se disent que, après tout, le temps joue en faveur du fédéralisme actuel: diminution relative du poids démographique du Québec, modification de la composition de la population, problèmes financiers du gouvernement, difficultés économiques, nouvelles conjonctures internationales, lassitude des citoyens, etc. Au prix que le Québec paie déjà, et depuis longtemps, pour être de majorité francophone au Canada et en Amérique du Nord, s'ajoutera celui, de plus en plus onéreux, que lui impose sa recherche constante d'un partenariat de type nouveau avec le reste du pays: discussions politiques, référendums, conflits avec Ottawa, etc. A la longue, espèrent-ils, les Québécois finiront par en avoir assez et comprendront que leurs pressions réformatrices n'auront jamais d'impact majeur et que leurs énergies devraient être orientées vers d'autres objectifs. D'ici là, il suffira, croit-on, de patienter et de faire à l'occasion miroiter une version inédite du «fédéralisme renouvelé» pour occuper les nationalistes québécois modérés qui continuent d'espérer que le régime peut se réformer sans trop changer. Les chances sont que le truc ne marchera pas. Ce sera trop peu trop tard.

Ceux qui préconisent l'autre attitude, l'intimidation, ne seront pas plus heureux dans leur entreprise. Rendre le référendum illégal parce qu'on craint une victoire souverainiste ou évoquer la partition du Québec en cas de souveraineté peuvent, sur le coup, émouvoir des citoyens, mais, une fois la surprise passée, ces menaces sont probablement la meilleure recette pour cristalliser les sentiments de la population contre le régime que défendent des politiciens fédéralistes aussi méprisants et aussi arrogants. Elles équivalent à annoncer aux Québécois que, quoi qu'ils en pensent et quel que soit le bien-fondé de leurs griefs, on leur imposera au besoin ce régime par la force. Cette première dans l'histoire canadienne n'est sûrement pas de nature à entraîner l'adhésion; elle accélère au contraire le processus de désaffection qui se poursuit depuis des années à l'endroit des institutions et des symboles fédéraux et accroît même la froideur à l'égard du Canada comme pays.

Vl- L'occasion ratée

Avec ses hauts et ses bas, l'actuelle crise Québec-Canada, née il y a plus de trente ans, dure encore, plus réelle que jamais. La question vient à l'esprit: aurait-on pu la résoudre avant et éviter qu'elle n'acquière l'intensité qui a conduit au résultat du référendum d'octobre 1995, si saisissant pour le reste du Canada? Les choses auraient-elles pu se dérouler autrement?

Il est assez futile de reconstruire l'histoire en insérant après coup, dans la trame du passé, des éléments absents au moment où les événements étudiés se produisirent, pour essayer ensuite de voir comment ils auraient pu influencer le cours des événements et supputer combien les choses auraient pu être différentes de ce qu'elles ont été. Cela dit, et sans imaginer de scénarios fantaisistes, il est évident que la trajectoire politique canado-québécoise aurait pu être considérablement plus constructive et moins traumatisante qu'elle ne l'a effectivement été.

Ainsi, entre 1963 et 1966, le gouvernement Pearson à Ottawa, malgré ses réticences, en vint avec le Québec à des arrangements dont la dynamique, si on l'avait étendue et laissé agir, aurait à terme et sans secousses graduellement modifié la relation Québec-Canada: régime de rentes du Québec (et de là création de la Caisse de dépôt et placement), relations internationales du Québec, retrait des programmes conjoints, etc. En serait-il résulté une situation administrative spéciale ou un statut constitutionnel particulier pour le Québec, aboutissement qui lui aurait permis d'exercer des pouvoirs dont les autres provinces n'ont pas besoin? Toutes les hypothèses se valent. Chose sûre, à la lumière de l'évolution ultérieure du problème Canada-Québec on peut aujourd'hui affirmer que l'opinion québécoise du temps aurait amplement été satisfaite de ce genre de solution.

Pierre Elliott Trudeau ferma cette voie. Le gouvernement fédéral s'efforça dès lors de restreindre la marge potentielle de manoeuvre qu'il avait, un moment, dû consentir au Québec, en plus de lutter contre toutes les propositions constitutionnelles ou autres qui auraient pu mener à la reconnaissance formelle de sa spécificité. C'est alors qu'on entreprit de mettre au point, pour contrer les réclamations québécoises, les stratégies piégées dont on vient de parler. Avec le résultat qu'on connaît actuellement.

On créa ainsi une problématique sans issue: il fallait chercher à résoudre le problème Québec-Canada sans, en même temps et à cette fin, transformer radicalement le régime. Mission impossible: pour réussir, l'opération exigerait qu'une des deux perceptions du fédéralisme, la canadienne-anglaise ou la québécoise, s'efface devant l'autre, c'est-à-dire que le reste du Canada se soumette aux aspirations politiques du Québec, ou l'inverse. Or, le reste du Canada ne consentira jamais à s'aligner sur les objectifs des Québécois, minoritaires dans l'ensemble canadien, ni les Québécois, à moins de nier leur spécificité, sur ceux du reste du Canada.

Pour concilier ce qui, dans le présent régime, est et demeurera inconciliable, il faudrait justement, et au minimum, que ce régime soit remplacé, du moins en ce qui concerne le Québec. De là pourrait naître une nouvelle relation Canada-Québec.

Ou aurait pu naître, car, en excluant comme hérésie politique ce type d'évolution (sous prétexte que «toutes les provinces sont égales» ou qu'il ne faut pas légitimer la tendance «séparatiste»), on est loin d'avoir incité les Québécois à la soumission; on a, au contraire, conduit un nombre de plus en plus grand d'entre eux à opter pour la souveraineté. Ce qu'ils n'auraient sans doute pas fait si on avait plus sérieusement exploité les possibilités que laissait entrevoir l'approche flexible trop brièvement expérimentée au début des années soixante.

VII- Résumé en forme de conclusion

• Conscients de former un authentique peuple et soucieux de leur avenir en Amérique du Nord où leur importance démographique est infime, les Québécois dans leur ensemble ont depuis toujours partagé une conception du fédéralisme fort différente de celle des autres Canadiens. Ils ont longtemps cru que la constitution de 1867 leur garantissait le respect de ce qu'ils appelaient à l'époque l'«autonomie provinciale» et, par là, de leurs droits collectifs et de leurs institutions.




• C'est cependant la conception canadienne-anglaise du fédéralisme qui, à la longue, a fini par s'imposer. Il en fut ainsi à cause du poids politique de la majorité et du jeu des circonstances diverses que le gouvernement fédéral a su exploiter en vue de consolider son emprise sur la direction globale du Canada ou pour faire face à des problèmes nouveaux; à cette fin, il a fréquemment recouru aux grands pouvoirs que la constitution lui a accordés. L'imposition de la conception canadienne-anglaise dominante, qui convenait aussi aux responsables politiques d'Ottawa et à la bureaucratie fédérale, a également été sciemment facilitée par un coup de force comme celui de 1980-1982 ainsi que par l'influence constante, sur la dynamique canadienne, de tribunaux nommés par Ottawa et dont les décisions sont largement fondées sur des dispositions constitutionnelles favorisant le pouvoir fédéral.




• Le résultat net de cette évolution est que de plus en plus de Québécois ont acquis le sentiment de vivre dans un régime où les garanties les concernant, et qu'ils tenaient pour certaines, bien qu'elles se révélèrent utiles à l'occasion, se sont effritées au cours des années. Le plus inquiétant pour eux réside dans le fait qu'avec la mondialisation, l'interdépendance accrue qui en découle et les menaces d'un nouveau genre que celle-ci fera peser sur leur identité, ils risquent de ne plus disposer dans l'avenir du pouvoir politique et des instruments autonomes nécessaires pour affronter, en fonction de leurs intérêts et à leur manière, les défis économiques, sociaux et culturels inédits qui s'en viennent.




• Il est révélateur que, depuis plus de cinquante ans, les positions fédérales-provinciales des gouvernements québécois successifs aient pratiquement toutes été axées sur les constatations qui précèdent. Il y a là un commun dénominateur qui montre bien que leurs critiques portaient beaucoup moins sur la gestion de tel ou tel dossier sectoriel, comme ce fut le cas dans les autres provinces, que sur le régime lui-même. C'est pourquoi la démarche spontanée de ces gouvernements, sauf celui du Parti québécois, a été de réclamer des changements majeurs à des règles de jeu qui minaient les attributions constitutionnelles du Québec, réduisaient sa marge de manoeuvre et risquaient de le priver des leviers nécessaires pour faire face à l'avenir. Quant au Parti québécois, qui allait plus loin, il doit en grande partie son accession au pouvoir à l'impossibilité manifeste de résoudre le problème du Québec à l'intérieur du présent cadre fédéral.




• La faillite des discussions constitutionnelles, les stratégies mise en oeuvre pour esquiver ou nier le vrai problème et - facteur important à ne jamais oublier - les attitudes hostiles au Québec que la conjoncture et les débats ont fait ressortir dans le reste du Canada, tout cela a cumulativement créé l'actuelle situation de crise, en plus de pénaliser l'ensemble du Canada, et surtout le Québec, en les forçant à consacrer à ce qu'on appelle la question constitutionnelle des énergies, des ressources et du temps qui auraient pu servir à autre chose.




• Bref, pour résumer encore davantage, le gouvernement national des Québécois est celui du Québec. Jamais celui d'Ottawa ne le sera.

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(1). Le même commentaire pourrait s'appliquer à des innovations québécoises plus anciennes comme la Caisse de dépôt et placement, organisme financier public dont on a mal compris à l'époque qu'une minorité veuille s'équiper, d'autant plus que l'ampleur de ses moyens et de ses projets a indisposé les fédéraux et certains milieux d'affaires anglophones; qu'on se souvienne du Bill S-31 que l'opposition ferme des Québécois a fait avorter mais grâce auquel Ottawa espérait réduire l'action de la Caisse.

(2). Dans le même ordre d'idée on notera que l'expression Assemblée nationale s'applique, au Québec, depuis la fin des années soixante, à une institution que les autres provinces dénomment Legislative Assembly. Quand ils parlent du premier ministre du Canada, les Canadiens de langue anglaise utilisent les mots Prime Minister, alors que celui de Premier désigne ses homologues provinciaux, distinction qui n'existe pas au Québec. Toujours au Québec, nombreuses sont les appellations comme: Bibliothèque nationale, École nationale, Institut national, etc.



(3) Voir la corroboration documentée et troublante qu'apporte à ce sujet le livre du professeur Michael Mandel de l'Université York (Ontario) publié en traduction par les Éditions du Boréal sous le titre de La charte des droits et libertés et la judiciarisation du politique au Canada.

(4) On peut même remonter au siècle dernier et rappeler que, lors de l'Union, on a garanti au Haut-Canada une représentation parlementaire égale à celle du Bas-Canada malgré le fait que sa population fût moindre, ou encore qu'on a fait assumer par le nouveau Canada-Uni la dette du Haut-Canada, dix fois supérieure à celle du Bas-Canada. Et que, dès que la situation s'inversa dans les années 1850, la population haut-canadienne dénonça comme insupportables les conditions qui lui convenaient fort bien en 1840 alors qu'elles portaient détriment au Bas-Canada... La conscription de 1917 et celle de la Deuxième Guerre Mondiale font également partie du dossier historique du fédéralisme canadien.

(5) «Plus d'un million», et même parfois près de deux millions, nous dit-on, se fondant sur des statistiques commodément manipulées.