Dans son rapport publié en avril 2009, le vérificateur général du Québec a attiré l'attention sur les faibles redevances que le gouvernement du Québec perçoit sur la production minière et il a soulevé des doutes au sujet de la qualité du travail du gouvernement qui agit comme fiduciaire de ce bien commun. Les débats publics entourant l'arrivée de l'industrie du gaz de schiste dans la vallée du Saint-Laurent ont à nouveau fait ressortir les montants plutôt modestes que le gouvernement pourrait retirer de cette ressource naturelle selon la formule actuelle de redevances.
Des comparaisons peu élogieuses pour le Québec sont effectuées avec la Colombie-Britannique et l'Alberta. Il est avancé que le Québec pourrait ainsi perdre des milliards de dollars; des stratégies sont même suggérées pour que le gouvernement remette la main sur les droits déjà concédés avec compensation minimale aux détenteurs de droit.
Une certaine confusion règne dans les débats actuels parce que ces derniers ne s'appuient pas sur une définition claire de la valeur des ressources naturelles dans le sous-sol. Avant de procéder à des estimations de cette valeur et de concevoir des instruments pour que celle-ci se retrouve dans les coffres du gouvernement qui en est le propriétaire initial, il faut disposer d'une définition de cette valeur et connaître les principaux facteurs qui la déterminent.
Mise aux enchères
La valeur d'une ressource naturelle est le prix le plus élevé que le propriétaire pourrait obtenir en la mettant en vente. Les ressources dans le sous-sol résultent de la lente formation de la couche terrestre et elles sont un véritable cadeau de la nature; c'est pourquoi le revenu que le propriétaire peut en tirer s'appelle «rente».
L'instrument le plus simple pour révéler et acquérir cette rente est la mise aux enchères. Cependant, les minerais dans le sol ne sont pas consommés directement. C'est pourquoi les personnes participant aux enchères basent leurs prix offerts sur l'écart attendu entre les prix des métaux ou des hydrocarbures et les coûts de développement et de production.
Même si les prix des métaux négociés sur les marchés mondiaux sont les mêmes pour tous les producteurs, il n'en est pas ainsi des coûts de production, qui dépendent des conditions propres à chaque dépôt: il y a de bons sites de production et il en existe de moins bons. Des facteurs importants sont la teneur et la taille des dépôts, la profondeur dans le sol, la disponibilité locale des services et la proximité des marchés.
Comparaisons sans fondement
La rente d'une ressource est donc propre au site où cette ressource se trouve et il est inapproprié d'utiliser des valeurs réalisées à un endroit pour les appliquer à d'autres endroits. Il ne vient à personne l'idée d'utiliser le prix du terrain à Montréal pour évaluer celui de Chibougamau; pourtant, de tels emprunts ont été effectués par les commissaires du BAPE et le commissaire au développement durable dans leur récent rapport au sujet du gaz de schiste. Ils ont transposé au Québec des prix à l'hectare pour les droits d'exploration réalisés lors d'enchères en Colombie-Britannique. De telles comparaisons sont sans fondement.
Le gouvernement du Québec n'a pas utilisé les enchères pour vendre l'accès aux ressources de son sous-sol et ainsi récupérer la rente au bénéfice de l'ensemble des Québécois. Ce n'est guère surprenant, car aucun gouvernement québécois, quel que soit le parti au pouvoir, ne s'est donné comme objectif de percevoir la rente qui pourrait lui revenir à titre de propriétaire. Les gouvernements québécois ont plutôt utilisé leur droit de propriété pour réaliser l'atteinte d'autres objectifs comme le développement industriel et régional et ainsi dissiper la rente.
Une approche à privilégier
La formule actuelle de redevances pour le gaz de schiste n'a pas comme base la rente de la ressource, mais le prix à la tête du puits, sans tenir compte des coûts de production. Elle s'apparente donc à une taxe sur la valeur de la production et c'est un outil bien imparfait pour percevoir la rente. Le changement de taux de la redevance ne corrigerait pas ces déficiences.
L'arrivée de l'industrie du gaz de schiste dans le milieu le plus densément peuplé du Québec a soulevé des questions à l'égard des bénéfices que les Québécois reçoivent de l'exploitation de leurs ressources naturelles et des instruments que le gouvernement utilise pour les réaliser. Le gouvernement québécois s'apprête à mettre aux enchères une partie du bois des terres publiques après des années de disputes commerciales avec les États-Unis. Pourquoi n'adopterait-il pas cette approche pour les ressources minérales et les hydrocarbures? Si l'objectif est de percevoir la valeur de la ressource, il faut privilégier le mécanisme qui en permet la réalisation. Les exemples de la Colombie-Britannique et de l'Alberta nous indiquent que c'est tout à fait réalisable.
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Jean-Thomas Bernard - Professeur au Département d'économique de l'Université Laval et membre du Groupe de recherche en économie de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles

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