L'une des principales caractéristiques du fédéralisme, dans ce qu’il a d’universel, est l’existence d’un partage des compétences législatives entre au moins deux ordres de gouvernement. Le fédéralisme canadien n’échappe pas à la règle, puisqu’une partie de la Loi constitutionnelle de 1867 (Loi de 1867) est précisément consacrée à la distribution des pouvoirs législatifs entre le Parlement fédéral et les provinces.

La Loi de 1867 ne parle toutefois pas du pouvoir de dépenser, c’est-à-dire du pouvoir d’employer de l’argent pour assurer la mise en oeuvre de lois ou l’atteinte d’objectifs gouvernementaux, ou encore, tout simplement, pour la gestion, l’acquisition ou l’entretien des biens publics.

Quoi qu’il en soit, depuis déjà un certain temps, la Cour suprême du Canada semble vouloir cautionner l’idée voulant que le pouvoir fédéral de dépenser puisse être exercé indépendamment du partage des compétences législatives. En d’autres termes, la Cour semble encline à autoriser l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciaux. Bien que l’inverse soit aussi vrai, c’est-à-dire que les provinces peuvent dépenser dans les champs de compétence fédéraux, ce scénario est plutôt rarissime, pour ne pas dire relativement hypothétique.

La Cour suprême impose néanmoins une limite à l’exercice du pouvoir de dépenser, fût-il fédéral ou provincial : il ne doit pas équivaloir à une tentative de légiférer dans les champs de compétence de l’autre ordre de gouvernement ni de régir ou réglementer ces derniers. Cela n’empêche toutefois pas que le pouvoir de dépenser soit parfois exercé sous forme de loi, ainsi qu’en témoigne notamment la Loi canadienne sur la santé.

Champs de compétence

Ce qui motive le gouvernement canadien à dépenser dans les champs de compétence provinciaux, c’est, bien entendu, sa volonté d’assurer le développement économique et social du Canada tout entier, de favoriser l’égalité des chances de tous les Canadiens et de réduire les inégalités régionales. Mais c’est aussi, il faut bien l’admettre, son désir d’être proche des Canadiens, d’être plus visible. La poursuite de tous ces objectifs est fort louable, sous réserve toutefois du fait qu’elle ne doit en aucun cas en venir à compromettre la saine application du fédéralisme.

Certes, l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciaux ne constitue pas une aberration au regard du principe fédéral, puisque pareil pouvoir existe dans nombre de fédérations dans le monde, la plupart d’entre elles le tenant d’ailleurs pour acquis et le voyant même comme une nécessité. Cependant, ce qui peut rendre le pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciaux plus problématique dans un contexte fédératif, ce sont ses effets pervers. En effet, il risque, surtout lorsqu’il est assorti de conditions, de miner petit à petit l’autonomie constitutionnelle des provinces, de leur imposer une orientation qu’elles n’appuient pas ou ne souhaitent pas, ou de chambouler leurs priorités et leur planification budgétaires.

Voilà pourquoi le gouvernement du Québec soutient depuis des lustres que le pouvoir fédéral de dépenser ne devrait pas être exercé dans les champs de compétence provinciaux, si tant est qu’il existe, ce que le Québec va même jusqu’à nier. Le Québec soutient aussi que ce pouvoir devrait être limité, dans l’hypothèse où son exercice devait s’avérer inévitable. Cette position de la part du gouvernement québécois découle entre autres de sa crainte de se voir imposer des conditions dans ses propres champs de compétence par le gouvernement fédéral ou de devoir se soumettre à des normes ou exigences fixées par ce dernier. Elle découle au surplus du fait que le gouvernement du Québec redoute, une fois la digue ouverte, qu’il ne puisse plus contenir le flot des dépenses fédérales.

Balises

En ce moment, au Canada, le pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciaux prend essentiellement quatre formes : les transferts en bloc aux provinces, lesquels sont accompagnés de certaines conditions ; les programmes cofinancés ; les versements de sommes d’argent à des personnes, organismes ou municipalités ; la péréquation. Soulignons au passage que cette dernière est inconditionnelle et qu’elle jouit d’une reconnaissance constitutionnelle depuis 1982. Mais soulignons également que les programmes cofinancés sont de moins en moins utilisés par le gouvernement canadien, lequel leur préfère nettement les transferts en bloc. Aussi les programmes fédéraux en matière de santé, d’éducation postsecondaire et d’affaires sociales, qui ont été cofinancés pendant un certain temps, ont-ils été transformés en transferts en bloc il y a de cela plusieurs années.

Selon les médias, des pourparlers auraient été tenus en 2014 entre Québec et Ottawa en vue de conclure une entente visant à baliser le pouvoir fédéral de dépenser. Cette entente aurait, dit-on, permis au Québec de se retirer des nouveaux programmes cofinancés qui auraient été implantés par le gouvernement canadien dans les champs de compétence exclusivement provinciaux, et de recevoir en retour une pleine compensation financière. Cette dernière aurait toutefois été conditionnelle à la mise en oeuvre par le Québec de programmes ou d’initiatives compatibles avec les objectifs fédéraux.
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