La réponse est non : la Constitution ne peut être l’otage de tactiques ou de stratégies pour arriver à des fins politiques. La Constitution est la loi suprême du pays (article 52 (1), 1982), et elle doit être respectée par tout le monde, premier ministre ou pas.

Elle établit qu’il y a pour le Canada un Parlement qui est composé de la reine, du Sénat et de la Chambre des communes (article 17). Elle stipule en outre que pour que les lois soient adoptées validement, il faut le consentement et l’avis à la fois du Sénat et de la Chambre des communes (article 91). Sans ce consentement exprès du Sénat, c’est-à-dire sans le vote du Sénat, les lois ne peuvent pas être promulguées (c.-à-d. recevoir la sanction royale, article 55). La Constitution prévoit aussi que pour que le Sénat siège validement, il doit y avoir au moins 15 sénateurs présents, donc en fonction : c’est le minimum requis à l’article 35.

Le premier ministre peut-il refuser indéfiniment de recommander des sénateurs, en d’autres mots imposer un moratoire sans fin des nominations ? Est-ce légal ? Réponse : non.

D’abord parce que la Constitution prévoit expressément que le gouverneur général doit (« shall » en anglais) combler les vacances qui surviennent au Sénat. C’est en toutes lettres l’article 32. Évidemment, le gouverneur général exerce ce pouvoir sur la recommandation du premier ministre, comme le veut le principe du gouvernement responsable dans une monarchie constitutionnelle : la reine règne, mais elle ne gouverne pas. L’avis du premier ministre est donc requis par la convention constitutionnelle, qui veut que ce soit lui qui avise le gouverneur général pour pourvoir les sièges vacants.

Et c’est bien là le noeud de la question.

Le premier ministre détient-il seul la clef pour que le système fonctionne légalement ? Si la réponse est oui, cela équivaut à nier ou à annuler une obligation expresse de la Constitution qui fait un devoir au gouverneur général de pourvoir les sièges vacants.

D’autre part, le premier ministre peut-il circonvenir ou subvertir des dispositions expresses de la Constitution qui, par la présence de sénateurs dûment nommés, assurent la représentation régionale et la voix des minorités dans le processus législatif fédéral, élément incontournable pour le fonctionnement légal du système ? C’est le principe même du fédéralisme, au coeur de l’architecture de la Constitution, principe confirmé par la Cour suprême à plusieurs reprises depuis 1980 et réaffirmé dans sa décision unanime l’an dernier (24 avril 2014). À un point donné, les tribunaux obligeront le premier ministre à respecter les dispositions expresses et formelles de la Constitution pour le fonctionnement normal, légal, c’est-à-dire fédéral du système.

Pour la galerie

Certains peuvent bien vouloir aussi abolir le Sénat, mais il faudra également modifier toutes ces dispositions et plusieurs autres de la Constitution, par exemple la formule d’amendement, avant de pouvoir y procéder. On peut aussi faire accroire « au monde » que l’abolir, ça se fait d’un coup de stylo, mais il faut l’unanimité des dix provinces, des plus petites comme des plus grandes, ce n’est pas demain la veille. Le NPD le sait : s’il forme le prochain gouvernement, il aura besoin du Sénat pour faire adopter son programme législatif dans l’immédiat, point. Il pourra toujours ouvrir des négociations constitutionnelles avec les dix provinces, mais il devra imaginer des garanties nouvelles pour les plus petites, y compris le Québec, dont personne n’a encore parlé. Encore une fois, la Cour suprême a été claire sur le principe fédéral, enchâssé dans la loi même.

Une obstination, un entêtement ou un moratoire sine die des nominations au Sénat ne peuvent pas avoir raison des dispositions constitutionnelles qui font du Canada un Parlement fédéral à deux chambres dont le Sénat exerce un rôle essentiel pour qu’il opère validement ; tout le reste est pour la galerie électorale et n’est qu’un jeu politique pour coincer les « petites » provinces dont la réalité régionale et l’identité sont garanties dans le système fédéral actuel.