Référendum d'initiative populaire - De l'importance de définir les modalités

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Au mieux, réinventer la roue. Au pire, se mettre des bâtons dans les roues, pour le plus grand bonheur des fédéralistes

Réunis en conseil national à Montréal, les militants du Parti québécois ont adopté cette fin de semaine une série de mesures concernant la participation politique des Québécois ainsi que le renforcement des institutions démocratiques. Les délégués ont ainsi entériné une proposition visant à permettre la tenue de référendums d'initiative populaire (RIP).
Or, si le Parti québécois souhaite s'attaquer à la crise de confiance actuelle et remettre le citoyen au coeur des décisions de l'État québécois, certaines modalités de ce projet méritent d'être précisées avant d'aller de l'avant. Une question aussi complexe et dont les conséquences sur la vie démocratique se révèlent être aussi considérables commande davantage qu'un simple «on verra».
Ainsi, nous aborderons quatre thèmes sur lesquels des réponses doivent être apportées, afin d'évaluer l'opportunité d'implanter dans notre culture politique un mécanisme étranger à la démocratie représentative. Nous traiterons de la forme que peuvent revêtir les RIP, des types de questions pouvant être soulevées par de telles initiatives, des seuils requis pour l'enclenchement du processus référendaire et de l'encadrement du processus de pétitions.
Les formes de RIP
En premier lieu, il est tout à fait légitime d'examiner si le RIP pourrait permettre l'adoption d'une loi ordinaire. À première vue évidente, cette question soulève diverses difficultés. En effet, le résultat d'un RIP ne fera pas naître matériellement un projet de loi. Le cadre constitutionnel canadien et québécois ne le permet pas. Le projet de loi devra préalablement traverser le processus parlementaire pour acquérir le statut de loi applicable.
Comment ainsi traduire fidèlement la volonté populaire exprimée par RIP en sa forme juridique de projet de loi? Comment obliger les parlementaires à voter pour ce projet de loi? Serait-il souhaitable d'inciter un parlementaire à se prononcer pour un projet allant à l'encontre de sa conscience, et des intérêts exprimés par ses commettants locaux? Autrement dit, non seulement il semble difficile de donner un caractère minimalement contraignant à cette forme de RIP, mais la volonté populaire exprimée risque également d'être rationalisée dans sa traduction formelle.
Évidemment, l'adoption d'une loi ne consiste qu'en une forme parmi tant d'autres de RIP. D'autres pourraient y voir la possibilité de forcer un gouvernement à ratifier un traité, à se désister d'obligations internationales, à empêcher l'entrée en vigueur d'un texte adopté par le Parlement, ou à effectuer de manière déguisée un recall. Ainsi, dans un système d'initiatives non balisé, la récente pétition demandant la démission de Jean Charest aurait pu déclencher un processus référendaire portant sur la démission du premier ministre. Omettre de prendre position sur les différentes formes de RIP équivaut donc à évacuer une partie importante du débat, soit celle de l'effectivité du processus.
Les types de questions soulevées par le RIP
En second lieu, il importe de se demander quels domaines pourraient être abordés par les RIP. Ce choix est déterminant: notre conception de la démocratie en dépend. En effet, plus les domaines pouvant être sujets à un RIP se trouvent limités, plus la notion de démocratie directe qui sous-tend le projet est éludée.
Par exemple, la Californie exclut que le RIP soit employé pour des lois fixant la date des élections, ainsi que pour des lois fiscales et budgétaires. Dès lors, il peut exister plusieurs domaines réservés où les RIP ne sont pas permis, en raison de considérations diverses. Le choix de ces exclusions dépend évidemment des sensibilités de chacun. Les groupes religieux seraient fort probablement en défaveur de l'exclusion des questions d'ordre moral, tandis que l'Institut économique de Montréal pourrait être en défaveur de l'exclusion des questions d'ordre fiscal.
En 2002, lorsque le ministre de la Réforme des institutions démocratiques Jean-Pierre Charbonneau avait fait part de son intention d'instaurer le RIP, le groupe Alliance Québec avait aussitôt annoncé son intention d'utiliser le mécanisme afin d'ouvrir le débat sur la langue d'enseignement et d'affichage. Comme quoi il est fort peu aisé de définir de manière objective des sujets qui pourraient se voir exclus du champ d'application du RIP.
RIP et indépendance du Québec?
Au Québec, la question nationale est au coeur du débat entourant le RIP. Il semble irréfléchi de croire que ce mécanisme puisse servir à l'accès à l'indépendance du Québec. Effectivement, l'indépendance va au-delà d'un référendum gagnant: elle consiste également en l'ensemble des actions adoptées par un gouvernement posant les jalons d'une reconnaissance internationale et d'une négociation avec le Canada. Serait-il alors opportun de tenir un RIP sur la souveraineté si un gouvernement souverainiste n'est pas au pouvoir?
Ce référendum serait au mieux inapplicable, au pire perdant. Corollairement, un gouvernement souverainiste n'aurait point besoin d'un tel mécanisme, les règles actuelles lui permettant déjà de tenir des consultations populaires. La question nationale ne devrait donc pas faire partie de l'équation visant à déterminer l'opportunité d'instaurer le RIP.
La détermination des seuils
En troisième lieu, la question de la détermination des seuils de signatures nécessaires pour enclencher le processus de RIP nous apparaît fondamentale. Après tout, plus le nombre de signatures requises est faible, plus les RIP deviennent à la fois accessibles et courants, voire anodins. La multiplication des RIP pourrait ainsi avoir comme conséquence une baisse du taux de participation des électeurs affligés par un effet de lassitude concernant ce processus. Récemment, en Italie, la participation électorale à des RIP visant l'abrogation de lois fut insuffisante pour permettre l'abrogation des normes contestées. Le mécanisme essuie d'ailleurs de nombreuses critiques eu égard à son utilisation excessive. D'un autre côté, plus le nombre de signatures requises est élevé, plus les citoyens doivent être organisés et en moyens afin d'atteindre le seuil minimal. Nous quittons ainsi le domaine de la mobilisation populaire au profit de l'instrumentalisation de la démocratie directe par des groupes de pression organisés.
Le député Bernard Drainville avait avancé l'idée d'instaurer un seuil de 15 % des électeurs inscrits pour déclencher un RIP. En guise de comparaison, le seuil se situe à 8 % ou 5 % en Californie, selon que l'initiative porte sur une matière constitutionnelle ou législative.
Il s'avère donc crucial de s'attarder à la détermination d'un seuil reflétant un juste équilibre entre prolifération ou marchandisation des consultations populaires. La question des seuils devient plus qu'une simple modalité, et reflète la conception de la démocratie soutenue par les partisans du RIP.
Un encadrement nécessaire du processus de pétitions
Enfin, dans les démocraties occidentales et particulièrement au Québec, une place primordiale est accordée à l'encadrement des partis politiques. Ainsi, les dépenses électorales et le financement des partis politiques sont réglementés de manière stricte. Cette réglementation serait-elle applicable à la collecte de signatures menant au RIP?
Rappelons qu'il s'agit ici d'individus regroupés — et non de partis politiques — qui mènent les campagnes. Comment appliquer ces règles strictes à des entités qui ne sont pas formellement reconnues? En Californie, il n'existe pas de plafond de dépenses imposé aux groupes d'intérêts. L'initiative populaire est devenue une question de moyens, dominée par les lobbyistes de tous horizons. Qui pourrait concurrencer des compagnies pétrolières sur des questions environnementales? Qui pourrait concurrencer des compagnies d'assurances désirant faire une brèche dans le système de santé public? Un parti politique sérieux désirant implanter le RIP se doit d'offrir une réponse à cette problématique.
En conclusion, considérer la définition des modalités du RIP comme une simple formalité constitue la meilleure manière de laisser cet outil au stade de la proposition. Le RIP est certes une idée valable, ayant pour mérite de donner le pouvoir au citoyen. Cependant, la forme que peuvent revêtir les RIP, les types de questions pouvant être soulevées par ces initiatives, les seuils requis pour l'enclenchement du processus référendaire et l'encadrement du processus de signatures sont des questions déterminantes afin d'évaluer si le RIP a sa place dans nos institutions, dans notre culture politique.


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