Les fédéralistes y voient un signe encourageant, voire même la promesse d'un [«gain majeur pour le Québec»->9648] (A. Pratte). Les souverainistes n'y trouvent pas grand-chose de plus que ce que stipulait déjà l'entente sur l'union sociale de 1999, entente que le Québec n'a jamais signée et qui, à toutes fins pratiques, est tombée en désuétude. Quant aux autonomistes, ils semblent hésiter entre dire bravo et demander plus.
Le débat politique étant ce qu'il est, il est normal qu'une réforme proposée par Ottawa soit considérée comme un pas dans la bonne direction par les fédéralistes et comme une proposition insuffisante par les souverainistes.
Mais qu'en est-il vraiment? Ne peut-on pas s'entendre sur un certain nombre de considérations factuelles permettant d'éclairer un peu la discussion? Commençons par les principes de base.
Trois principes de base
Premièrement, ce que l'on appelle le pouvoir fédéral de dépenser n'est pas un pouvoir établi constitutionnellement. L'Acte de l'Amérique du Nord Britannique de 1867 ne reconnaissait pas un tel pouvoir au gouvernement fédéral, et il n'a jamais été amendé en ce sens par la suite. Les décisions de la Cour suprême n'ont pas non plus confirmé la légitimité de ce pouvoir, que le gouvernement fédéral évoque pourtant depuis des décennies.
Deuxièmement, il ne faut pas confondre le pouvoir fédéral de dépenser, qui est contesté par Québec, avec la capacité tout à fait légitime qu'a Ottawa de dépenser pour des programmes relevant de ses compétences. Dans les derniers jours, le ministre Benoît Pelletier faisait référence au développement régional et à la péréquation pour expliquer qu'on ne pouvait quand même pas éliminer le pouvoir fédéral de dépenser. Ce n'est pourtant pas ce dont il s'agit. Quand il dépense pour la péréquation, le gouvernement fédéral n'a pas à évoquer son pouvoir de dépenser, puisqu'il agit alors dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la division constitutionnelle des pouvoirs. C'est quand il s'immisce dans des champs de compétence provinciale, comme l'éducation post-secondaire par exemple, qu'Ottawa met de l'avant un supposé pouvoir de dépenser, qui lui permettrait de passer outre la division des pouvoirs.
Troisièmement, si les gouvernements s'entendaient pour encadrer ce pouvoir, dont les fondements constitutionnels sont douteux, ils se trouveraient en même temps à le reconnaître et à en légitimer l'usage. Les provinces doivent donc faire attention de ne pas procéder à la légère, pour ne pas légitimer un pouvoir important mais contesté, en échange d'un encadrement qui demeurerait minimaliste.
Quels progrès?
Dans ce contexte, il importe moins de savoir comment la proposition de Stephen Harper se compare à l'entente sur l'union sociale ou à celle du Lac Meech, que de mesurer les progrès réels qui seraient accomplis, en tenant compte de la consolidation du pouvoir fédéral de dépenser qui suivrait nécessairement un accord.
Or, le discours du Trône ne propose d'encadrer que la création de nouveaux programmes à frais partagés. Sans entrer dans les détails techniques, disons simplement que le dernier grand programme de ce type a été aboli en 1995 et que plus jamais depuis cette date le gouvernement fédéral n'a manifesté le moindre intérêt pour la création d'un programme à frais partagés. Dominant dans les années 50, ce mode de fonctionnement ne reviendra probablement jamais à l'avant-plan. En effet, le gouvernement fédéral a depuis longtemps compris qu'il s'en tire mieux avec des transferts en bloc, des dépenses directes ou des mesures fiscales.
En acquiesçant à une telle réforme, le gouvernement du Québec ne reconnaîtrait donc la légitimité du pouvoir fédéral de dépenser que pour obtenir un encadrement virtuel, applicable à des programmes qui ont cessé d'exister. C'est un peu comme si Ottawa offrait de laisser aux provinces tout le contrôle sur la production des téléviseurs en noir et blanc.
Une entente est pourtant possible. En 1998, à Saskatoon, toutes les provinces incluant le Québec, alors dirigé par Lucien Bouchard, s'étaient entendues sur une formule visant à encadrer toute nouvelle initiative fédérale dans un champ de compétence provinciale, que celle-ci soit à frais partagés ou non. Le gouvernement Chrétien n'avait pas retenu cette proposition, qui prévoyait un droit de retrait avec pleine compensation financière pour les provinces qui le souhaitaient. L'idée n'en ralliait pas moins toutes les provinces, et elle pourrait constituer une vraie base de discussion pour une nouvelle ronde de négociation.
Autrement, avec la proposition du discours du Trône, la barre est placée tellement bas qu'on voit mal sur quoi les gouvernements pourraient négocier.
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Alain Noël
L'auteur est professeur titulaire au département de science politique de l'Université de Montréal.